Законопроект о пенсионной реформе в России (2018)

Сторонники повышения пенсионного возраста декларировали неблагополучную демографическую ситуацию в РФ как основную причину реформы.

Возрастно-половая пирамида населения России на 1 января 2018 года

В России действует солидарная пенсионная система: отчисления с зарплат работающих направляются на выплату текущих пенсий. При этом, если в 1970 году на одного пенсионера приходилось 3,7 человека трудоспособного возраста (то есть пенсию одному, условно говоря, «платили» четверо)[39][40], то к 2019 году соотношение снизилось примерно до двух к одному[41]. При сохранении существующих демографических тенденций старения, нагрузка на работающих будет расти: количество работников ежегодно сокращается на 0,4 млн человек, а граждан, выходящих на пенсию, прибавляется 1,5—1,6 млн. Средняя месячная пенсия в РФ в 2018 году составила 14 414 рублей[42]. Её прирост при индексации в предшествующие годы не превышал 400—500 рублей[43].

Россия находится в общемировом демографическом тренде старения населения Земли (кроме Африки южнее Сахары) и вызванного им в ряде стран, как развитых так и развивающихся, демографического кризиса[44]. Ввиду увеличения процента пожилых граждан, многие правительства были вынуждены пойти на повышение возраста выхода на пенсию[45]. Ситуация именно в РФ осложнена последствиями распада СССР, из-за которого в 1990-е годы произошёл провал рождаемости[46], сравнимый с военным периодом по глубине[13].

Особым демографическим фактором в российских реалиях является крайне высокая смертность мужчин в трудоспособном возрасте, а также снижение рождаемости вследствие чрезмерного потребления алкоголя[47][48].

По состоянию на 2018 год, ожидаемая продолжительность жизни россиян на пенсии — то есть без учёта тех, кто до пенсии не дожил вообще — оценивалась в 16 лет 1 месяц для мужчин (при пенсионном возрасте 60 лет) и в 25 лет 8 месяцев для женщин (55 лет). Согласно докладу НИУ ВШЭ «Демографический контекст повышения возраста выхода на пенсию», ожидаемая продолжительность жизни на пенсии первого поколения россиян, которые достигнут увеличенного пенсионного возраста — 65 лет (мужчины) и 63 года (женщины; расчёт выполнялся ещё до внесения поправок в законопроект), составит 14 лет и 6 месяцев для мужчин и примерно 23 года для женщин. Авторы доклада оговаривались, что их анализ даёт минимальную оценку: вполне вероятно, что пенсионеры будут жить дольше[49][50]. Данная тенденция подтверждается исследованиями Международной лаборатории демографии и человеческого капитала Российской академии народного хозяйства (РАНХиГС)[51].

Необходимость повышения пенсионного возраста усилилась из-за кризиса российской экономики, начавшегося в 2014 году и вызванного, по ощущениям граждан и мнению некоторых экспертов[52], ошибками во внешней политике России, в частности в вопросе Крыма[53]. В то же время высказанные критиками реформы подозрения, что к дефициту ПФР якобы привели расходы государства на проведение футбольного мундиаля и сочинской олимпиады, несерьёзны, так как отказ от этих расходов обеспечил бы выплаты пенсионерам максимум в течение месяца-двух[54].

Проблемы в пенсионной сфере во многом обусловлены также тем, что значительная часть граждан работает без официального трудоустройства даже в государственных компаниях[55].

Любопытно, что Путин ещё в 2006 году однозначно указывал на распространённую с начала 90-х годов в России «обналичку» как на одну из главных проблем пенсионной системы в будущем[56]. Выступая на съезде ФНПР, он высказался следующим образом:

«Профсоюзы должны занять твёрдую и принципиальную позицию по „серым“ схемам оплаты труда, потому что они фактически закладывают под права трудящихся мину замедленного действия… Зарплаты в конвертах незаконно занижают размеры будущих пенсий работников и сокращают объёмы социальных гарантий».

— Путин: зарплаты «в конвертах» – мина замедленного действия, «Россия» от 14 ноября 2006.

Особым обстоятельством 2016—2018 годов, непосредственно предшествовавших появлению законопроекта, явилось резкое, примерно в 1,6 раза, уменьшение численности работающих пенсионеров, учитываемых системой ПФР[57]. С 2016 года (после принятия Федерального закона от 29.12.2015 г. № 385-ФЗ) индексация пенсий работающим гражданам была прекращена, из-за чего целесообразность продолжения официальной трудовой деятельности на пенсии для многих оказалась под вопросом[58].

Как оправдание реформы, наряду со старением населения, Д. А. Медведев отмечал сокращение типичного общего срока трудовой деятельности гражданина. Если в середине XX в, когда устанавливался пенсионный возраст «60 (55)», многие шли работать после семи классов в 14 лет, то затем, из-за удлинения образовательного периода, старт трудового пути сместился на более старший возраст и сейчас нередко соответствует 21-22 годам[59]. Тему позднего начала карьеры, ещё до публикации Медведева, затронул Э. В. Лимонов и предложил резко опустить возраст зрелости (в том числе права на трудоустройство), прекратив искусственное затягивание детства, что, по его мнению, явилось бы приемлемой альтернативой реформе[60].

Председатель Госдумы Вячеслав Володин, отвечая на вопрос о необходимости пенсионной реформы, заявил, что без неё из-за дефицитного бюджета в России может полностью прекратиться выплата государственных пенсий[61], а первый заместитель председателя Комитета по экономической политике Совфеда Сергей Калашников даже предложил заменить россиянам пенсии на «пособия по нуждаемости»[62].

Но по данным Г. А. Зюганова, сторонники реформы искажали ситуацию и игнорировали все иные, нежели подъём пенсионного возраста, способы решения проблемы (прогрессивный налог, борьба с хищениями олигархов на господрядах, сокращение числа чиновников, помощи банкам, оттока средств в офшоры, восстановление монополии государства на торговлю алкоголем); при этом уже сейчас (в среднем) работник за 36 лет стажа выплачивает в ПФР 103 месячных зарплаты, а получает из него лишь 47 зарплат[63]. К аналогичным выводам приходят и другие критики реформы[64][65].

Демографом А. Г. Вишневским оспаривался аргумент о росте продолжительности жизни в России[31]. Фактически, реформаторы делали акцент на величине длительности жизни не тех, кто подпадёт под пенсионные изменения сразу при принятии закона, а родившихся в 2017 году (см. прогноз Росстата от 22 февраля 2018 г.)[66]. Противники реформы утверждали, что россияне не доживут до пенсионного возраста, обосновывая свои утверждения оценками ожидаемой продолжительности жизни при рождении (ОПЖ)[67][68][69][70][71][72][73]. Однако, ОПЖ[74] слабо связана с пенсионными финансами (так, Управление социального обеспечения США приводит данные[75], согласно которым в 1930 году ОПЖ для мужчин в Америке составляла 58 лет, но это не значит, что длительность пребывания мужчин на пенсии была небольшой — те, кто достиг пенсионного возраста, в среднем дожили более чем до 77 лет, и мужчины, вышедшие на пенсию в 1930 г., получали её почти 13 лет). Правильнее рассуждать о демографической нагрузке, то есть о числе иждивенцев на одного работающего.

По версии экономиста Н. А. Кричевского, настоящей целью реформы являлось сокрытие факта исчезновения значительной доли перечисленных в НПФ пенсионных накоплений россиян. В 2022 году должны были выходить на пенсию первые граждане, имеющие право на накопительную часть, — и обнаружение пропажи средств нанесло бы непоправимый удар по репутации власти[76].

Уже после начала реформы политолог М. Л. Хазин указал на ещё один возможный механизм зарубежного влияния: наличие сговора правительства, либеральных чиновников и осевших на Западе антигосударственно настроенных предпринимателей с целью дискредитации лично Путина; в такой ситуации президент не решился пойти на конфликт, расформирование правительства и смену руководства ЦБ во избежание общей дестабилизации в стране, посчитав согласие с повышением пенсионного возраста меньшим злом[77].

Правительство РФ с 1 января 2019 года начинает увеличение пенсионного возраста (в 2018 г. он составлял 60 лет у мужчин и 55 у женщин). В принятом в итоге варианте законопроекта установлена новая целевая возрастная планка «65 (60) лет». Возраст выхода на пенсию будет поэтапно повышен до новых значений в течение переходного периода, заканчивающегося в 2028 году. По годам рождения законопроект ввёл следующую схему выхода на пенсию:

Таким образом, увеличение возраста страховой пенсии первыми затрагивает мужчин, родившихся в 1959 году, и женщин, родившихся в 1964 году: по новым общим правилам, они выйдут на пенсию в возрасте, соответственно, 60,5 и 55,5 лет[81][6] во второй половине 2019 или первой половине 2020 года (зависит от полугодия рождения человека)[82]. При наличии большого трудового стажа[83], а именно 42 (37) лет у мужчины (женщины), пенсионный возраст может быть снижен на 2 года, но так[78][82], чтобы он не оказался меньше 60 (55) лет.

Фактически новый возраст страховой пенсии устанавливается в коридоре от минимального (левый пенсионный столбец в таблицах, «большой стаж») до «среднего» (средний столбец в таблицах, «достаточный стаж»; на 2019 год достаточным считается 10 лет, далее будет нарастать до 15 лет на год за год) значения. Точная дата выхода на пенсию соответствует моменту накопления мужчиной 42-летнего (женщиной — 37-летнего) стажа. Если такой стаж не наберётся вообще, то принимается «среднее» значение, а если такой стаж выработан ещё до достижения минимального возраста, то минимальное.

Также сдвинулся пороговый возраст получения социальной пенсии по старости — для тех, у кого нет достаточного зарегистрированного трудового стажа (такое возможно, например, вследствие длительной занятости без должного оформления документов): за 2019—2028 годы он постепенно повысится на пять лет, см. правый столбец в таблицах. Если мужчина (женщина) 1953 (1958) года рождения мог(ла) выйти на социальную пенсию в 2018 году в возрасте 65 (60) лет, то мужчина (женщина) 1958 (1963) года рождения сможет это сделать в 2028 году в 70 (65) лет[84].

Законопроект не изменил ситуацию для уже ставших пенсионерами россиян, а также для тех, чьё пенсионное обеспечение регулируется отдельными законодательными актами, — гражданских государственных служащих, сотрудников силовых структур и военнослужащих. Установленные льготы по пенсионному возрасту для ряда категорий лиц (шахтёры, работники вредных производств, работники транспорта и др.) планируется полностью сохранить[79]. Но для многих льготников порядок выхода на пенсию стал иным. Так, для учителей и медиков требования именно к специальному стажу не повысились, но после выработки спецстажа до назначения пенсии необходимо просуществовать от одного до пяти лет[85].

Премьер Д. А. Медведев допустил, что, даже после «окончательного» принятия законопроекта, впоследствии может оказаться целесообразным внесение корректировок с учётом обнаруживающихся проблем[86].

Изначально, в варианте законопроекта для первого чтения, предполагалось аналогичное ступенчатое повышение пенсионного возраста, но более жёсткое в ряде деталей. Так, для женщин намечались возрастная планка «63» и переходный период 2019—2034 гг., а под «большим стажем» понималось 45 (40) лет. Также при подготовке текста законопроекта ко второму чтению пенсионный возраст граждан, которым по дореформенным правилам полагалась пенсия с 2019 или 2020 г., увеличился только на 0,5 или 1,5 года (а не на 1 или 2, как в первом варианте)[81].

Упомянутые выше поправки были внесены президентом В. В. Путиным[87] и партией власти «Единая Россия». Но они прямо или косвенно учитывали и другие идеи, звучавшие летом и касавшиеся новой возрастной планки или параметров переходного периода[88][89].

Фиксацию нового пенсионного возраста планируется сопроводить комплексными изменениями в сферах медицины и образования, налоговом и трудовом кодексах[90][91]. Речь, в частности, идёт о налаживании систем переобучения и диспансеризации пожилых граждан, о предоставлении — несмотря на сдвиг возраста пенсии — льгот (по ЖКХ и др.) россиянам старше 60 (55) лет, о выплате средств накопительной пенсии из НПФ тоже с 60 (55) лет.

Вместе с тем многие из высказывавшихся соображений не были учтены при корректировке законопроекта. Так, в процессе обсуждения предлагалось предоставить гражданам — в рамках реформы — право по их желанию выйти на пенсию досрочно (например, в 60 или 55 лет, когда официальный пенсионный возраст уже станет выше этого), с уменьшением размера пенсии[92]. Кроме того, предлагалось увязывать параметры реформы с количеством детей в конкретной семье (снижая пенсионный возраст родителей за каждого ребёнка)[93] с уровнем дохода (сохраняя прежний возраст выхода на пенсию для лиц с низкими заработками)[94], а также учитывать специфику регионов[95]. По существу, эти инициативы были отклонены, кроме установления пенсионного возраста «57» или «56» женщинам с тремя или четырьмя детьми и сохранения старых правил для малочисленных народов Севера[81].

Совет по правам человека при Президенте РФ, признавая необходимость реформы, рекомендовал отложить её до 2025 года для более основательной подготовки (и рынка труда, и властных структур, и населения)[94]. Фракция партии «Справедливая Россия» 19 июня подала в Госдуму альтернативный законопроект, предполагающий сохранение действующего возраста выхода на пенсию и введение моратория на его повышение до 2030 года[96] или даже до 2035 года[97]. Такие предложения были отвергнуты фактически без рассмотрения.

А. Л. Кудрин, один из идеологов реформы

Сторонниками реформы являются правительство РФ во главе с председателем Д. А. Медведевым, большинство видных членов партии «Единая Россия», председатель Совета Федерации В. И. Матвиенко (настаивавшая на безотлагательном подъёме пенсионного возраста), председатель Счётной палаты А. Л. Кудрин (сожалевший, что не инициировал реформу ранее, когда был министром финансов), нынешний министр финансов А. Г. Силуанов. Законопроект поддержали Г. О. Греф, О. Ю. Васильева, В. И. Скворцова, С. Н. Катырин, А. С. Калинин и ряд других государственных чиновников, Партия пенсионеров России (представляющая интересы уже вышедших на пенсию граждан), некоторые деятели культуры[119].

О. В. Шеин, критик реформы[29]

Противниками реформы выступили все оппозиционные фракции в Госдуме и их лидеры: ЛДПР (В. В. Жириновский)[120], СР (С. М. Миронов)[121], КПРФ (Г. А. Зюганов)[122]. Публично заявляли о неприемлемости реформы О. Г. Дмитриева[123], О. В. Шеин[29]. Большинство непарламентских партий, в частности «Яблоко»[124], официально не одобрили идею о повышении возраста выхода на пенсию.

Координатор Левого фронта С. Удальцов на митинге 18 июля 2018 г.

Против законопроекта о пенсионной реформе в первом чтении проголосовала беспартийная Наталья Поклонская, став единственным депутатом Госдумы от «Единой России», который пошёл на такой шаг[125]. Позднее Поклонская в своём аккаунте в Facebook заявила, что сомнений в принятии закона о пенсионной реформе нет, но она всегда поступала и будет поступать по совести[126]. Ряд СМИ ошибочно воспринял это как заявление о том, что она изменила своё мнение[127]. Позже Поклонская заявила, что её позиция уже сформирована и она теперь [перед вторым чтением] дорабатывает поправки, которые планирует внести в проект[128].

Из известных экс-спортсменов, являвшихся депутатами Госдумы, единственным выступившим против реформы стал справедливоросс Валерий Газзаев[129].

Властям всех 85 субъектов РФ было предложено до 17 июля представить в Госдуму отзывы на законопроект[130]. Отзывы пришли из 77 регионов — от соответствующего заксобрания, губернатора либо от обеих ветвей власти[131]. Восемь губернаторов (нескольким из них осенью предстояли выборы), а также собрания двенадцати регионов России (Дагестан, Чеченская республика, Якутия, Камчатский край, Владимирская, Иркутская, Кемеровская, Омская, Орловская, Ярославская области, Москва, Еврейская автономная область) не дали ответа[132], кроме того, около десятка парламентских отзывов не было засчитано из-за нарушений[133].

В итоге, председатель комитета Госдумы Ярослав Нилов констатировал[134], что 60 субъектов выступило «за», а выступивших «против» нет. (Регион считается высказавшимся «за» («против»), если обе ветви власти поддержали (отвергли) законопроект[133].)

Поддержка законопроекта на местах была связана с тем, что, по состоянию на лето 2018 года, «Единая Россия» имела в каждом региональном парламенте большинство депутатов, достаточное для принятия решения без учёта мнения других партий. Так, 10 депутатов Псковского областного собрания депутатов от четырёх политических партий проголосовали против одобрительного отзыва, но он всё равно был принят[135]. Отдельные представители оппозиции жёстко выступали против повышения пенсионного возраста, а двум депутатам от КПРФ в связи с их речами даже пригрозили уголовными делами на предмет экстремизма[136]. Губернаторы, поддерживая реформу, зачастую не афишировали это в своих регионах, опасаясь за репутацию перед населением[133].

По некоторым данным, Ярославская областная дума дала отзыв, в котором назвала проект непродуманным и отметила, что его нововведения вызовут социальную напряжённость и подорвут доверие граждан (после такого отзыва глава ярославского отделения «Единой России» Михаил Боровицкий лишился партийной должности)[137]. Против реформы высказался губернатор Иркутской области Сергей Левченко (КПРФ), заметивший, что повышения пенсии можно достигнуть через увеличение производительности труда[132].

Руководители, депутаты (члены профсоюзов, избранные по спискам разных партий) и рядовые члены наиболее крупных профсоюзов давали разные оценки предложенной правительством реформе — от резко негативных до поддержки при голосовании в Государственной думе.

Категорически против выступила Конфедерация труда России (КТР), создавшая петицию против реформы на портале Change.org. Руководитель КТР Борис Кравченко заявил, что профсоюз не устроит компромисс со стороны власти в виде некоторого снижения предлагаемого в законопроекте возраста выхода на пенсию[138].

Исполком Союза профсоюзов России (СПР) на своём официальном сайте разместил заявление о категорическом несогласии с повышением пенсионного возраста[139].

Члены ФНПР[116] и её председатель М. Шмаков[140] выступили против повышения пенсионного возраста. Источник[141] утверждает, что на встрече Трёхсторонней комиссии ФНПР пошла на уступки, но по другим данным[142] на заседание правительства 28 июня 2018 г. представителей ФНПР не пригласили как раз из-за «несговорчивости». Те лидеры ФНПР, которые были избраны депутатами Госдумы от партии «Единая Россия» (Андрей Исаев, Светлана Бессараб, Валентина Кабанова, Андрей Ветлужских), 19 июля проголосовали за законопроект[143], а все остальные — против. Алексей Навальный обвинил входящие в Федерацию профсоюзы в подконтрольности властям[144]. Однако уже 18 июня ФНПР разослала циркуляр о действиях в связи с планами правительства: рекомендовалось «проводить с соблюдением… законодательства митинги, шествия, пикеты… против повышения пенсионного возраста», причём отделения ФНПР реально участвовали в большом числе протестных акций или организовывали их сами[116]. Высветился конфликт между интересами избирателей и членов профсоюзов, и фракционной дисциплиной части депутатов[145].

Председатель «Соцпрофа», депутат Государственной думы от «Единой России» Сергей Вострецов проголосовал за предложенную правительством реформу[10] (сделав ряд оговорок) и заявил, что «не надо хлопать крыльями по корпусу» и что без реформы «через 2—3 года мы не сможем людям пенсии платить вообще»[146]. Вострецов раскритиковал Бориса Кравченко[147], заявив что тот единственный возражает против реформы, и, возможно, даже «получает ресурсы из-за рубежа».

Президент России В. В. Путин 20 июля 2018 года, на следующий день после принятия в Госдуме законопроекта в первом чтении, заявил, что ему «так же, как и большинству россиян, не нравится ни один вариант повышения пенсионного возраста», призвав, однако, «думать о перспективе, так как без реформ система в конце концов просто „лопнет“». При этом Путин пообещал выслушать все мнения[148].

Почти до конца лета других высказываний президента о реформе не последовало (в сети появлялись лишь разные слухи о его возможной точке зрения). Только 29 августа, учитывая экстремальную важность темы и напряжение в обществе, Путин изложил позицию по законопроекту в тридцатиминутном телеобращении[149]; трансляцию вели несколько центральных каналов.

Президент в своей речи предложил некоторое смягчение реформы для женщин: рекомендовал новую пенсионную возрастную планку 60 лет, при этом женщинам с тремя детьми президент «позволил» в будущем получать пенсию начиная с 57 лет, а тех, у кого пять детей и больше, «отпустил» с работы в 50 лет. «План» в отношении мужчин не поменялся: им предложено поднять возраст выхода на пенсию с 60 до 65 лет[13].

Выступление президента прокомментировал лидер КПРФ (эта партия является одним из основных оппонентов планам правительства), сказав, что его мнение о грабительском характере реформы не изменилось и что партия продолжит протестные действия[63][150].

2 октября Путин неожиданно заявил, что пенсионная реформа, после внесённых поправок в законопроект, не даст выигрыша для бюджета, как это предполагалось на более ранних стадиях обсуждения[151].

На ежегодной большой пресс-конференции 20 декабря 2018 года президент констатировал безальтернативность реформы, повторив обычные «демографические» объяснения и отметив, что если не поднять пенсионный возраст с 2019 года, то через 5—7 лет это придётся сделать резко и без какого-либо переходного периода[152].

Благодаря реформе ПФР сэкономит около 800 млрд руб., из которых порядка 700 млрд руб. пойдут на увеличение пенсий тем, кто уже стал пенсионером[166]. По расчётам Минтруда РФ, индексация страховых пенсий неработающим пенсионерам в 2019 году составит около 7 %[167], что выше инфляции, оцениваемой в 3—4,5 %[168]. Сопоставимая индексация продолжится и далее, так что размер средней пенсии к 2024 году должен достичь 20 тыс. руб./мес[167]. Государственные дотации в ПФР при этом уменьшатся, что поможет выполнению новых (2018 г.) майских указов[169] президента России.

Накопительная часть пенсии не дожившего до пенсионного возраста работника в РФ может быть передана его наследникам, но не все знают о данной возможности[170]. Рост пенсионного возраста увеличит поступления в ПФР (люди будут больше работать и платить отчисления), снизит его расходы на выплату пенсий (меньше работников доживёт до возросшего пенсионного возраста[67][68][69][70][71][72][73]) и в итоге — улучшит показатели экономической эффективности фонда за счёт такого «социального» эффекта.

Высказывались также соображения[171] о потенциально положительном влиянии реформы на здоровье остающихся в строю лиц с отложенным выходом на пенсию (правда, тогда, вместо реформы, следовало бы создавать рабочие места для пожилых граждан и пропагандировать занятость при сохранении заслуженных пенсионных выплат).

Ввиду крайне негативного отношения россиян к намеченной реформе существует опасность масштабных публичных протестов, сравнимых с имевшими место в 2005 году в связи с решением о монетизации льгот, вплоть до угрозы социального взрыва[172].

Было мнение, что законопроект вступал в противоречие с Конституцией РФ. Так, ч. 2 ст. 55 Конституции гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права… гражданина». Однако реформой изменяются в сторону ухудшения (умаляются) права граждан, касающиеся выхода на пенсию. Кроме того, нарушается ч. 1 ст. 19 Конституции: «Все равны перед законом…», поскольку «отсроченные» пенсионеры будут, по новому закону, явно не равны сегодняшним гражданам-пенсионерам[173]. В октябре, уже после принятия закона о пенсионной реформе, представители КПРФ заявляли о намерении добиваться её корректировки через Конституционный суд (КС)[174]. В декабре 2018 года группа депутатов Госдумы от оппозиции обратилась в КС с запросом о проверке соответствия решения о повышении пенсионного возраста Конституции РФ[175]. 2 апреля 2019 года КС своим определением отказался рассматривать этот запрос[176], объяснив отказ тем, что установление пенсионного возраста является прерогативой законодателя (то есть Госдумы), а не предметом регулирования Конституции.

В социально-экономической плоскости назывались следующие возможные опасности[173] при реализации реформы: рост бедности (многие лишённые пенсии граждане окажутся без средств к существованию), безработицы (из-за избытка рабочей силы) и соответственно — преступности, нагрузки на работодателей (вынужденных под давлением трудоустраивать несостоявшихся пенсионеров); массовый уход от выплат в ПФР по «серым» схемам (что станет выгодным для пожилых граждан); депрессия, разрушение традиционного уклада семей (бабушки и дедушки, пенсия которых отодвигается, не смогут поддержать более молодых родственников в быту); утрата доверия к власти (в связи с односторонним нарушением «социального контракта» гражданина и государства); увеличение числа оформленных инвалидов (и по объективным причинам, включая плохие условия труда, и нечестным путём ради пособия); проблемы для молодых специалистов (из-за отсутствия карьерных перспектив).

Экспертами высказывались мнения, что при повышении пенсионного возраста усугубятся проблемы, связанные с профессиональными заболеваниями, и произойдёт сокращение продолжительности жизни.

Динамика изменения доли работающих во вредных и (или) опасных условиях в РФ, по данным Росстата[177]. Спад после 2014 г. может объясняться тем, что принятый закон 426-ФЗ стал приравнивать выдачу СИЗ к улучшению условий труда; и изменениями в методиках оценки условий труда[178].

Система охраны труда и государственного контроля за работодателями в этой сфере в России неэффективны[179]; подавляющее большинство профессионально-обусловленных заболеваний не регистрируется[180], как и несчастные случаи без смертельного исхода[181]. Объективно, условия труда россиян демонстрируют неуклонную тенденцию к ухудшению: так, с начала 2000-х по 2013 год доля рабочих мест с вредными условиями труда возросла с ~17 до ~40 %[182]. Затем произошли (чисто формальные, на бумаге[183]) стабилизация и даже снижение этого показателя — как следствие приравнивания выдачи работникам средств индивидуальной защиты (СИЗ) к улучшению условий труда[184], противоречащего ратифицированной РФ конвенции МОТ № 148[185]. Также изменились методики оценки вредных производственных факторов. Это позволило, например, без реальных улучшений условий труда «сократить» долю вредных рабочих мест при подземной добыче полезных ископаемых с 82,3 до 73,9 %[178]. Ответственное за государственную политику в области охраны труда[186] Министерство труда (ранее МЗСР) с 1990-х годов не создало эффективных механизмов стимулирования работодателей улучшать условия труда и не приняло никаких превентивных мер даже перед предложенной пенсионной реформой.

Влияние вредных производственных факторов вызывает ускоренное биологическое старение организма[187] даже при концентрации вредных веществ ниже ПДК[188]. По мнению Н. Ф. Измерова и других специалистов по гигиене труда, воздействие таких факторов ощутимо поднимает смертность трудоспособного населения[189] (в России она в 4,5 раз выше, чем в Евросоюзе, в 2,5 раз выше, чем в развитых странах, и в 1,5 раз выше, чем в развивающихся странах[190][191]). Признано, что в основу разработки критериев профессиональных рисков должен быть положен учёт именно биологического, а не календарного старения, что в ряде случаев, например на железнодорожном транспорте, даёт право на досрочный выход на пенсию[192]. Упомянутая выше тенденция неуклонного ухудшения условий работы широких слоёв работников в постсоветские годы приводит к ускорению биологического старения. Однако вместо мер по улучшению условий труда, или хотя бы адекватного понижения пенсионного возраста — реформа предполагает его увеличение. Это научно не обоснованное повышение может вызвать не только сокращение продолжительности жизни более уязвимых пожилых работников, ухудшение их здоровья, но и рост травматизма и учащение аварий из-за человеческого фактора, а также нанести экономический ущерб вследствие падения производительности труда и снижения качества выпускаемой продукции, вызванных де-мотивацией работников.

Российский профсоюз работников культуры (РПРК) обращался к президенту с требованием научно и медицински обосновать возраст выхода на пенсию, с учётом статистических данных о профессиональной заболеваемости[193].

Все результаты опросов свидетельствовали об отторжении реформы российским обществом:

^*)ещё 14,7 % респондентов были бы готовы принять идею, если бы новый целевой возраст для мужчин (женщин) составил не более 62 (60) лет, а 2,8 %, не отвергая реформу, предлагали свои варианты её корректировки

Кроме того, после появления законопроекта радикально снизились рейтинги доверия россиян к правительству[199], к президенту[199] и к партии власти «Единая Россия»[200]. Так, рейтинг «Единой России», поддержавшей законопроект в первом чтении, по данным ВЦИОМ на 22 июля, упал до 37,5 % (в начале 2018 года он составлял 53,2 %)[200].

В конце июля о готовности персонально участвовать в акциях протеста заявили 37 % россиян[201], в конце августа (но до телеобращения президента[13]) — 53 %[202]. После телеобращения доля потенциальных протестующих снизилась, однако не из-за изменения отношения к реформе, а потому что многие (71 %, данные ВЦИОМ) стали «придерживаться мнения, что акции протеста не повлияют на решение властей»[203].

Ввиду принятия осенью 2018 года закона о подъёме пенсионного возраста, в декабре свыше половины граждан РФ высказались за отставку правительства, причём претензии были адресованы не лично премьеру Д. А. Медведеву, а власти в целом, включая и президента, и депутатов Госдумы, и губернаторов[204].

Между первым и вторым чтениями законопроекта проходил Единый день голосования 9 сентября 2018 года[205] — масштабные региональные выборы, охватившие более половины населения страны: в частности, в 22 регионах предстояло напрямую избрать губернаторов, ещё в 16 субъектах РФ избирались депутаты местных парламентов. По оценке ассоциации «Голос», во время избирательной кампании «все кандидаты, противопоставляющие себя партии власти, использовали тему противодействия пенсионной реформе»[206]. Результат кандидатов «Единой России», худший за 11 лет[207], косвенно отражает отношение граждан к законопроекту; беспокойство по поводу влияния реформы на эти выборы было в администрации президента с самого начала[205].

Впервые с 2015 года сразу в четырёх регионах потребовался второй тур губернаторских выборов. Во втором туре[208] кандидаты от «Единой России» в Хабаровском крае и во Владимирской области проиграли соперникам из ЛДПР со значительным отрывом, в Хакасии единоросс снялся, а в Приморье выборы сорвались (там лидировал коммунист). Также ЕР не участвовала в выборах в Орловской и Омской областях — губернаторами там стали кандидаты от КПРФ и СР соответственно. Партия власти потеряла большинство в региональных парламентах Хакасии, Иркутской и Ульяновской областей, где единороссов опередили представители КПРФ. Координатор по работе с экспертным сообществом «Единой России» бывший сотрудник администрации президента РФ К. Н. Костин оценивал негативный эффект от пенсионной реформы в 20 % от результата на выборах, высшее руководство партии по итогам выборов продемонстрировало сдержанный оптимизм[209].

Возможно, результаты единороссов были бы ещё хуже, если бы не следующее. КПРФ не выдвинула претендентов на посты глав четырёх регионов, где в марте её кандидат Павел Грудинин получил значительную поддержку на президентских выборах (в том числе двух, где КПРФ могла самостоятельно преодолеть муниципальный фильтр)[210]. При этом КПРФ получила ряд стимулов (так, 13 июня 2018 года Госдума решила увеличить финансирование партий в 7,6 раза, что означало дополнительное выделение КПРФ 1,2 млрд рублей; кроме того, КПРФ почти без борьбы получила мандат в Саратовском одномандатном округе на довыборах в Думу, где раньше представителем был единоросс, но единороссы на этих довыборах не стали там выдвигать своего кандидата, «отдав» округ КПРФ)[210]. Эти обстоятельства заставили предположить, что имел место политический сговор между федеральным руководством и КПРФ об ограничении участия зюгановцев в региональных выборах в условиях обсуждения пенсионной реформы[210].

Сбор подписей волонтерами движения «Суть времени» под обращением к Путину об отмене пенсионной реформы. Екатеринбург, 15 сентября 2018 года

Почти сразу после объявления 14 июня 2018 года об утверждении Правительством РФ повышения пенсионного возраста[5] Конфедерацией труда России (КТР) на Change.org была запущена интернет-петиция, ставящая целью отменить предлагаемую реформу[221]. Уже к 17 июня число подписантов превысило 1 млн[222], к 19 июня — 2 млн[223], а к осени почти достигло 3 млн[224]. В начале июля депутаты от «Справедливой России» принесли в Госдуму 12 коробок с распечатанными подписями с указанного сайта[225].

Три петиции против повышения пенсионного возраста были созданы на государственном портале РОИ. 18 июня по двум из них голосование закончилось (петиции набрали 100 тыс. необходимых верифицированных подписей):

• за введение конституционного закона, закрепляющего возраст выхода на пенсию по старости для мужчин в 60 лет, а для женщин — в 55 лет. При этом предлагалось вносить изменения в этот закон только через всероссийский референдум. За петицию было подано 102 185 голосов при 1 508 голосах против[226];
• за сохранение пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) и прекращение обсуждения вопроса о его повышении «на всех уровнях законодательной власти»[227].

В отличие от Change.org, голосовать за инициативы на РОИ могут только пользователи, зарегистрированные на Портале государственных услуг. Набравшие 100 тыс. подписей инициативы на РОИ рассматриваются экспертной группой, которая либо передает их законодателю, либо отклоняет.

Подписи против законопроекта собирались и в обычной форме. Движение «Суть времени» Сергея Кургиняна по всей стране организовало сбор подписей под обращением к В. В. Путину с требованием отменить пенсионную реформу и принять ряд иных мер (в частности, создать «правительство народного доверия»). Всего было собрано более миллиона подписей; 25 сентября, перед вторым чтением в Госдуме, они были переданы в администрацию президента России[224]. Сбор подписей против пенсионной реформы проводила также КПРФ.

Митинг 28.07.2018 в Москве, 20 тыс. участников[228], другие митинги

С момента обнародования законопроекта (14 июня) и до его окончательного принятия (3 октября) по всей России проходили уличные акции протеста против реформы. Их главными координаторами явились КПРФ и СР, ФНПР, Левый Фронт и лично С. С. Удальцов, а также лидер либералов А. А. Навальный. Большинство акций было разрешено властями, но в период ЧМ-2018 в тех городах, где игрались футбольные матчи, организаторам было отказано[229][230].

Наиболее массовые уличные выступления имели место 1, 18 и 28-29 июля, а также 2, 9 и 22 сентября. Например, 28 июля многотысячные митинги против изменений пенсионного законодательства состоялись в Санкт-Петербурге[231]; Москве[232], Нижнем Новгороде[233] и в других городах (Казани, Уфе, Перми, Саратове, Сыктывкаре, Костроме, Челябинске и ещё, по крайней мере, в 28 населённых пунктах)[234][235]. 2 сентября повсеместно прошли демонстрации и митинги, собравшие (суммарно) десятки тысяч человек[236]. 9 сентября более чем в 80 городах состоялись крупные митинги, организованные А. А. Навальным; было задержано около тысячи участников[237]. КТР составляла карту митингов[238].

Всего за второй и третий кварталы 2018 года зафиксировано 1174 уличных протестных акции против повышения пенсионного возраста[239].

После принятия закона о реформе активисты намеревались продолжить протестные выступления, но с середины октября уличные действия постепенно стали сходить на нет.

На митинге 28 июля в Москве граждане, недовольные пренебрежением к их интересам, поддержали призыв отправить в отставку правительство и президента[240]. Ранее аналогичное требование было высказано в Иркутске[241]. Сбор подписей за отставку правительства проходил на митинге в Ставрополе 28 июля[242]; была принята резолюция с требованием отставки правительства и роспуска Думы[243]. Резолюция митинга в Пущине первым пунктом требовала отправить в отставку правительство Медведева[244].

В Комсомольске-на-Амуре была начата процедура отзыва депутатов областной Думы, поддержавших предложенный правительством законопроект[67][245]; а действия депутатов партии «Единая Россия», являющихся членами ФНПР (и единогласно поддержавших повышение, проигнорировавших мнение большинства членов профсоюзов), осудил главный редактор центральной профсоюзной газеты «Солидарность»[246].

30 июня группа из представителей ЦК КПРФ и московского горкома КПРФ под руководством депутата Госдумы В. Ф. Рашкина подала в ЦИК РФ заявку на проведение всероссийского референдума о предстоявщих изменениях пенсионного законодательства.

4 июля 2018 года противники увеличения пенсионного возраста подали петицию в администрацию президента РФ с требованием провести общероссийский референдум[247]

27 июля ЦИК отказала в проведении такого референдума, обосновав это тем, что для того, чтобы ответить на задаваемый коммунистами вопрос «Согласны ли вы с тем, что в Российской Федерации возраст, дающий право на назначение страховой пенсии по старости, повышаться не должен?», надо обладать специальными знаниями[248].

В связи с принятием в первом чтении закона, предусматривающего увеличение пенсионного возраста в РФ, были предприняты попытки провести общероссийский референдум для отмены увеличения. Сбор подписей.

8 и 10 августа 2018 года ЦИК одобрила вопросы для референдума по пенсионной реформе, предложенные пятью инициативными группами, созданными союзом по работе с многодетными семьями, представителями СР, (снова) КПРФ, а также активистами из Нижегородской и Вологодской областей. По сути, это один вопрос «за или против» в разных формулировках, в итоге устроивших ЦИК. Чтобы референдум состоялся, группа-инициатор должна была зарегистрировать свои подгруппы минимум в 43 регионах России и затем собрать 2 млн подписей граждан[249][250]. Глава ЦИК Элла Памфилова призывала сторонников референдума объединяться[250], так как в конкретном регионе не допускается регистрация нескольких подгрупп со схожими вопросами. Проблемы конкуренции инициаторов и, особенно, создания властями в ряде регионов подгрупп-спойлеров для предотвращения регистрации настоящих подгрупп проявились уже в конце августа[251]. В итоге, пассивность подгрупп, кроме зарегистрированных от КПРФ и СР, и бюрократические придирки привели к срыву плебисцита[252] — для оформления ходатайства о референдуме собрались представители лишь 13 регионов. По словам Рашкина, телеграммы были направлены уполномоченным всех подгрупп (при этом адреса пришлось «добывать» через ЦИК неофициальным путём), но спойлеры так и не откликнулись. В ситуации, когда ходатайство подписали только 13 региональных подгруппа вместо 43, да ещё и с неодинаковыми формулировками вопроса, отказ ЦИК был закономерным.

Сам момент окончательного отказа ЦИК затмила случившаяся в тот же день керченская трагедия. В любом случае, на момент проведения референдума (ориентировочно, с 15 января по 25 февраля 2019 года) его вопрос стал бы нерелевантным в том виде, в котором формулировался летом 2018-го года, поскольку закон о повышении пенсионного возраста начинает действовать с 1 января, на что Центризбиркому указал бы Конституционный суд.

Факт вынесения ЦИК постановлений от 8 и 10 августа 2018 года свидетельствует, что вопрос о пенсионном возрасте квалифицирован как достойный общероссийского референдума. Уже после начала реформы, в 2019-м году, вынести данный вопрос и три дополнительных на поебисцит пытались члены «Партии народной свободы» — собрание «стартовой» подгруппы в Москве прошло 26 мая 2019 года. Однако 6 июня Мосгоризбирком отказался регистрировать подгруппу по формальным основаниям. Аналогичная участь постигла подгруппу на Алтае. ЦИК, несмотря на наличие императивной нормы закона, просто отказалась давать оценку «референдумопригодности» предложенного блока вопросов[253].

Уполномоченный при президенте РФ по защите прав предпринимателей Борис Титов указал, что одной из главных причин нехватки средств на выплату пенсий в России являются непомерные и бессмысленные расходы на содержание Пенсионного фонда РФ. Инфраструктуру фонда в условиях развития информационных технологий бизнес-омбудсмен счёл затратной и ненужной, а функции Пенсионного фонда РФ предложил передать Казначейству России и Многофункциональным центрам (МФЦ). В 2018 году для обслуживания пенсионных счетов россиян ПФР содержит более 100 тысяч сотрудников, принадлежащие ему здания являются самыми роскошными во всех республиканских столицах и региональных центрах, на обслуживание самого Пенсионного фонда РФ ежегодно тратится около 1,5 % всех пенсионных накоплений россиян, а это десятки миллиардов рублей. Многочисленные здания Пенсионного фонда по всей России, согласно этому плану действий, следует передать в собственность субъектов Федерации для организации центров обучения людей старшего возраста новым квалификациям. Эти меры позволили бы государству высвободить значительные резервы для выплаты пенсий без увеличения пенсионного возраста[32].