Исключения в договорах Европейского союза

     Участвующие страны-члены ЕС      Неучаствующие страны-члены ЕС, но обязанные присоединиться      Страны-члены ЕС, имеющие исключения      Участвующие страны вне ЕС      Де-факто участвующие страны вне ЕС      Страны вне ЕС с открытыми границами

Шенгенское соглашение отменило пограничный контроль между государствами-членами. Когда Амстердамский договор 1997 года включил его в договоры ЕС, Ирландия и Великобритания (в то время являвшееся государством-членом) получили исключения исключения от применения Шенгенских соглашений, поскольку они были единственными членами ЕС, которые ещё не подписали соглашение. Ирландия присоединилась к Великобритании в принятии этого исключения, чтобы сохранить открытой свою границу с Северной Ирландией открытой благодаря Common Travel Area (CTA)[1][2][3]. Однако, в протоколе о шенгенском праве обозначено, что они могут запросить об участии в Шенгенских мерах на индивидуальной основе, если они того пожелают, при условии единогласного одобрения другими участвующими государствами.

Великобритания официально обратилась с просьбой об участии в определенных положениях Шенгенских соглашений — Разделе III, касающемся безопасности полиции и судебного сотрудничества — в 1999 году, и это было одобрено Советом Европейского союза 29 мая 2000 года[4]. Участие Соединенного Королевства в некоторых из ранее утвержденных областей сотрудничества было одобрено в решении Совета 2004 года, которое вступило в силу 1 января 2005 года[5]. Последующее решение Совета в 2015 году одобрило внедрение положения о защите данных и Шенгенской информационной системе в Великобританию[6]. Изначально Ирландия подала заявку на участие в Шенгенских соглашениях в 2002 году, которая была одобрена Советом Европейского союза[7]. Решением Совета в 2020 году было одобрено внедрение в Ирландию положения о защите данных и Шенгенской информационной системе[8].

Протокол о Шенгенском соглашении и Протокол о Дании к Амстердамскому договору предусматривают, что Дания, подписавшая протокол о присоединении к Шенгенскому соглашению, будет по-прежнему связана положениями и будет иметь возможность участвовать в будущих разработках Шенгенского соглашения, но будет делать это на межправительственной основе, а не в соответствии с законодательством ЕС, в отношении положений, подпадающих под принцип юстиции и внутренних дел, от которого Дания получила отказ. Однако протокол предусматривает, что, если Дания решит не внедрять в будущем развитие Шенгенских достижений, ЕС и его государства-члены «рассмотрят вопрос о принятии соответствующих мер»[9]. В ходе переговоров по Лиссабонскому договору Дания получила возможность преобразовать своё Пространство свободы, безопасности и правосудия (которая включала в себя прежний компонент правосудия и внутренних дел) в гибкую опцию по образцу ирландского и британского исключения. Протокол предусматривает, что если Дания воспользуется этой возможностью, то она будет связана Шенгенскими соглашениями в соответствии с законодательством ЕС, а не на межправительственной основе. На референдуме 3 декабря 2015 года 53,1 % населения отказались от реализации этого варианта[10].

До соглашения об возобновлении CTA в 2011 году, когда британское правительство предполагало, что гражданам Ирландии требуются паспорта для въезда в Великобританию[11], был ряд призывов о желательности присоединения Ирландии к Шенгенской зоне[3]. Однако, отвечая на вопрос по этому поводу, Барти Ахерн, занимавший тогда должность премьер-министра Ирландии, заявил: «На вопрос о том, является ли это концом общей зоны путешествий и должны ли мы присоединиться к Шенгену, ответ 'нет'»[3][12]. Исключение было подвергнуто критике в Соединённом Королевстве за то, что он препятствовал возможностям страны в борьбе с транснациональной преступностью из-за невозможности доступа к Шенгенской информационной системе[13]. После выхода Соединенного Королевства из Европейского Союза Ирландия стала единственным государством-членом, отказавшимся от Шенгенского соглашения.

     Страны ЕС — члены еврозоны (19)      Страны ЕС, обязанные присоединиться к еврозоне (7)      Страны ЕС, не входящие в Еврозону (Дания) (1)      Страны, не входящие в ЕС, использующие евро с договорённостью (Андорра, Ватикан, Монако, Сан-Марино) (4)      Территории, не входящие в ЕС, но использующие евро без договорённости (Черногория, Косово) (2)

Все государства-члены, кроме Дании, либо приняли евро, либо обязаны сделать это по закону. Маастрихтский договор 1992 года включал протоколы о Великобритании[1] (в то время являвшейся государством-членом) и Дании, предоставлявшие им право исключения с правом решать, присоединятся ли они к евро и когда. Впоследствии Дания уведомила Совет Европейских сообществ о своем решении отказаться от евро, и это было включено как часть Эдинбургского соглашения 1992 года, решения Совета, принятого после первоначального отклонения Маастрихтского договора на датском референдуме 1992 года. Цель соглашения состояла в том, чтобы помочь в его утверждении на втором референдуме, что и было сделано. Решение Дании об отказе впоследствии было оформлено в измененном протоколе как часть Лиссабонского договора.

В 2000 году датский электорат проголосовал против введения евро на референдуме с перевесом 53,2 % против 46,8 % при явке 87,6 %.

В Великобритании лейбористское правительство Тони Блэра заявило, что Великобритания должна присоединиться к евро при условии одобрения на референдуме, если будут выполнены пять экономических тестов. Однако оценка этих тестов в июне 2003 года показала, что не все они были выполнены[14]. Политика коалиционного правительства 2010-х годов, избранного в 2010 году, была против введения евро до всеобщих выборов 2015 года[15]. В конечном итоге Великобритания вышла из Европейского союза в 2020 году, оставив Данию единственным государством, имеющего право исключения.

В то время как все остальные государства обязаны в конечном итоге принять евро в соответствии с условиями их договоров о присоединении, поскольку членство в ERM является необходимым условием для принятия евро, а присоединение к ERM является добровольным, это государство может в конечном счете контролировать сроки принятия им евро, намеренно не удовлетворяя требованию ERM.

     Государства, участвующие в Общей политике безопасности и обороны     Государство с исключением в сфере Общей политики безопасности и обороны

Эдинбургское соглашение 1992 года включало гарантию Дании, что она не будет обязана вступать в Западноевропейский союз, который отвечал за оборону. Кроме того, в соглашении оговаривалось, что Дания не будет участвовать в обсуждениях и не будет связана решениями ЕС, имеющими последствия для обороны. Амстердамский договор 1997 года включал протокол, который официально закрепил это исключение от Общей политики безопасности и обороны (CSDP) ЕС. Как следствие, Дания исключена из внешнеполитических дискуссий, имеющих оборонное значение, и не участвует в зарубежных миссиях с оборонным компонентом[16].

     Государства-стороны Хартии     Государства с исключением в применении Хартии

Хотя это и не полное исключение, как Польша, так и бывшее государство-член Великобритания подписали протокол, в котором разъяснялось, как Хартия основных прав Европейского союза, являющаяся частью Лиссабонского договора, будет взаимодействовать с национальным законодательством в их странах, ограничивая степень, в которой европейские суды смогут выносить решения по вопросам, связанным с Хартией, если они будут переданы в суды Польши или Великобритании[17]. Правящая на тот момент партия Польши «Право и справедливость» в основном отметила опасения, что это может вынудить Польшу предоставить гомосексуальным парам те же льготы, которыми пользуются гетеросексуальные пары[18], в то время как Великобритания была обеспокоена тем, что Хартия может быть использована для изменения британского трудового законодательства, особенно в том, что касается разрешения большего числа забастовок[19]. Европейский комитет по надзору при Палате общин Великобритании, в который входят члены как Лейбористской партии, так и Консервативной партии, подвергли сомнению текст протокола, заявив, что разъяснения, возможно, были сформулированы недостаточно четко и ясно для достижения целей правительства[20][21][22]. Великобритания в конечном итоге вышла из Европейского союза в 2020 году, оставив Польшу в качестве единственного государства, имеющего право исключения.

После победы «Гражданской платформы» на парламентских выборах 2007 года в Польше она объявила, что не откажется от Хартии, в результате чего Великобритания останется единственным государством, не принявшим ее[23]. Однако Дональд Туск, новый премьер-министр и лидер Гражданской платформы, позже уточнил это обещание, заявив, что он рассмотрит риски, прежде чем подписать Хартию[24], и 23 ноября 2007 года он объявил, что в конце концов не подпишет Хартию (несмотря на то, что и его партия, и их партнер по коалиции, Польская народная партия, выступали за подписание), заявив, что он хотел выполнить соглашения, заключенные предыдущим правительством, и что ему нужна поддержка Право и справедливости, чтобы получить большинство в две трети голосов, необходимое для ратификации Лиссабонского договора в парламенте Польши[25]. Вскоре после подписания договора польский сейм принял резолюцию, в которой выразил желание иметь возможность выйти из протокола[26]. Позже Туск уточнил, что он может присоединиться к Хартии после успешной ратификации Лиссабонского договора[27]. Однако после вступления договора в силу пресс-секретарь польского президента заявил, что Хартия уже применяется в Польше и, следовательно, нет необходимости выходить из протокола. Он также заявил, что правительство не предпринимает активных попыток выйти из протокола[28]. Министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский из «Гражданской платформы» утверждал, что протокол лишь немного изменил применение хартии в Польше, и что формальный отказ от исключения потребует внесения поправки в договор, которая должна быть ратифицирована всеми странами-членами ЕС[29]. В апреле 2012 года Лешек Миллер, лидер Союза демократических левых сил, заявил, что подпишет хартию, если придет к власти[30]. По словам Эндрю Даффа, британского депутата Европейского парламента, «с тех пор был разработан польский конституционный механизм, посредством которого Польша может принять решение о внесении поправок в Протокол или выходе из него, и такая возможность по-прежнему рассматривается»[31].

В 2009 году президент Чехии Вацлав Клаус отказался завершить ратификацию Лиссабонского договора, если Чешской Республике не будет предоставлено исключение от Хартии Европейского союза по правам человека, как это сделали Польша и Великобритания в соответствии с Протоколом 30. Он опасался, что Хартия позволит семьям немцев, изгнанных с территории современной Чешской Республики после Второй мировой войны, оспаривать высылку в судах ЕС[32]. Однако эксперты по правовым вопросам предположили, что законы, в соответствии с которыми были высланы немцы, декреты Бенеша, не подпадали под юрисдикцию законодательства ЕС[33]. В октябре 2009 года лидеры ЕС договорились внести поправки в протокол, чтобы включить Чешскую Республику во время следующего договора о присоединении[34][35].

В сентябре 2011 года чешское правительство официально обратилось в Совет с просьбой внести обещанные изменения в договор, чтобы распространить действие протокола на Чешскую Республику[36], и Европейским советом на этот счет был предложен проект поправки[37]. Однако в октябре 2011 года Сенат Чехии принял резолюцию против их присоединения к протоколу[38]. Когда в конце 2011 года был подписан Договор о присоединении Хорватии 2011 года, поправка к чешскому протоколу не была включена в него. В октябре 2012 года Комитет по конституционным вопросам Европейского парламента одобрил доклад, в котором рекомендовал не присоединять Чешскую Республику к Протоколу[39]. 11 декабря 2012 года был опубликован третий проект отчета комитета Европейского парламента[40], а 22 мая 2013 года[37] парламент проголосовал за призыв к Европейскому совету «не рассматривать предлагаемую поправку к Договорам»[36][37][41]. Однако парламент заранее дал свое согласие на то, что для пересмотра договора о добавлении Чешской Республики к Протоколу 30 не потребуется новая конвенция[42]. В январе 2014 года новый министр по правам человека Чехии Иржи Динстбир-младший заявил, что он попытается отозвать просьбу своей страны об исключении[43][44]. Это было подтверждено 20 февраля 2014 года новым премьер-министром Богуславом Соботкой, который отозвал просьбу об исключении во время встречи с председателем Европейской комиссии Жозе Мануэлем Баррозу[45][46][47][48] вскоре после того, как его новоизбранное правительство завоевало доверие парламента[49]. В мае 2014 года Совет Европейского союза официально отозвал свою рекомендацию о проведении Межправительственной конференции государств-членов для рассмотрения предлагаемых поправок к договорам[50][51][52][53].

     Государства, полностью участвующие в Пространстве свободы, безопасности и правосудия      Государства с исключением, но с возможностью на индивидуальной основе участвовать в Пространстве свободы, безопасности и правосудия     Государство с исключением в сфере Пространства свободы, безопасности и правосудия

Дания и Ирландия имеют исключение от участия в пространстве свободы, безопасности и правосудия. Великобритания также имело исключение от участия до своего выхода из Европейского союза в 2020 году.

Ирландия имеет возможность гибкого исключения от законодательства, принятого в пространстве свободы, безопасности и правосудия, которое включает в себя все вопросы, ранее входившие в до-амстердамский Совет по вопросам юстиции и внутренних дел (JHA)[54]. Это позволяет ему в каждом конкретном случае принимать или отклонять законодательные акты и законодательные инициативы, что он обычно и делал, за исключением вопросов, связанных с Шенгеном[55]. Исключение от политики JHA был первоначально получен Ирландией и Соединённым Королевством в протоколе к Амстердамскому договору 1997 года и сохранён ими обоими по Лиссабонскому договору[56].

В соответствии с Протоколом 36 Лиссабонского договора Великобритания имела возможность исключения из всех законов о полиции и уголовном правосудии, принятых до вступления договора в силу, в которые впоследствии не были внесены поправки. Решение об исключении от участия должно было быть принято не менее чем за шесть месяцев до принятия вышеупомянутых мер, подпадающих под юрисдикцию Европейского суда 1 декабря 2014 года. Великобритания проинформировала Европейский совет о своем решении использовать исключение от участия в июле 2013 года[57], и поэтому вышеупомянутое законодательство перестало применяться к Великобритании с 1 декабря 2014 года[58][59]. Хотя протокол разрешал Великобритании либо использовать исключение от всего законодательства, либо ни от одного из них, впоследствии они вернулись к некоторым мерам[60][61][62].

Напротив, Дания имеет более жесткое исключение от доступа к пространству свободы, безопасности и правосудия. В то время как Эдинбургское соглашение 1992 года предусматривало, что «Дания будет в полной мере участвовать в сотрудничестве по вопросам правосудия и внутренних дел»[63], Амстердамский договор 1997 года включал протокол, который освобождает её, в соответствии с законодательством ЕС, от участия в этих областях политики, которые вместо этого проводятся на межправительственной основе с Данией. Исключение составляют правила получения шенгенской визы. Когда принимается мера, основанная на Шенгенском соглашении, у Дании есть шесть месяцев, чтобы решить, следует ли ее применять. Если Дания решит применить эту меру, это вступит в силу по международному соглашению между Данией и странами Шенгенского соглашения. Неспособность Дании осуществить шенгенскую меру может привести к ее исключению из Шенгенской зоны[64]. Между ЕС и Данией был заключен ряд других параллельных межправительственных соглашений, распространяющих на него правила ЕС, принятые в пространстве свободы, безопасности и правосудия, в которых Дания не может участвовать напрямую из-за своего исключения. К ним относятся Брюссельская конвенция и Дублинская конвенция.

В ходе переговоров по Лиссабонскому договору Дания получила поправку к протоколу, чтобы предоставить ей возможность преобразовать своё исключение в гибкий вариант по образцу ирландского и британского исключений[65]. На референдуме 3 декабря 2015 года 53,1 % населения отказались от реализации этого варианта[10].

В рамках Эдинбургского соглашения 1992 года Дания получила разъяснение о характере гражданства Европейского союза, которое было предложено в тогдашнем еще не вступившем в силу Маастрихтском договоре[66]. Соглашение было оформлено в виде Решения Совета[67]. Часть соглашения, которая применялась только к Дании и касалась гражданства, заключалась в следующем:

Гарантия Дании в отношении гражданства никогда не включалась в договоры, но содержание этого заявления впоследствии было добавлено в Амстердамский договор и распространяется на все государства-члены. Статья 2 гласит:

После отклонения ирландским электоратом Лиссабонского договора в 2008 году, ирландцам был предоставлен ряд гарантий (по вопросам безопасности и обороны, этических вопросов и налогообложения) в обмен на проведение второго референдума. Со второй попытки в 2009 году договор был одобрен. Вместо того чтобы повторять процедуру ратификации, гарантии были просто декларациями с обещанием включить их в следующий договор[70][71].

В конечном счете государства-члены решили не подписывать протокол вместе с договором о присоединении Хорватии, а скорее как единый документ. Проект протокола по этому поводу[72] был предложен Европейским советом и принят Европейским парламентом в апреле 2012 года[73]. Межправительственная конференция состоялась 16 мая[74], и протокол был подписан всеми государствами Европейского союза в период с этой даты по 13 июня 2012 года[75]. Планировалось, что протокол вступит в силу с 1 июля 2013 года при условии, что к тому времени все государства-члены ратифицируют соглашение[76], но он вступил в силу только 1 декабря 2014 года[77].

После того, как правительство Соединенного Королевства объявило о проведении референдума о выходе из Европейского союза, была достигнута договоренность между Великобританией и ЕС о новых переговорах об условиях членства, если государство проголосует за то, чтобы остаться в ЕС. Помимо ряда поправок к Регламентам ЕС для всех государств-членов, Великобритании была бы дана правовая гарантия, которая бы чётко освободила её от заявленной в договоре цели создания «ещё более тесного союза» путём углубления интеграции[81]. Эта гарантия была включена в Решение Европейского совета с обещанием, что она будет интегрирована в следующие версии договоров[82]. Однако после проведения референдума, на котором Великобритания проголосовала за выход из ЕС, согласно Решению эти предлагаемые исключения стали недействительными.