Сто дней Рузвельта

Инаугурации президента, прошедшей 4 марта, предшествовала очередная банковская паника: 14 февраля губернатор Мичигана объявил восьмидневные банковские «каникулы», чтобы защитить кредитные учреждения штата от нового обвала. Столь решительные действия вызвали реакцию по всей стране. Публичные опасения по поводу банковской системы — и «разочарование» в отношении банкиров — были усилены новыми сведениями, исходившими из зала заседаний банковского и валютного комитета Сената, где советник Фердинанд Пекора буквально ежедневно извлекал на свет всё новые скандальные подробности неправомерных действий, фаворитизма, коррупции и неуплаты налогов со стороны финансистов Уолл-Стрит. Конгресс еще больше подорвал доверие к банкам, опубликовав названия кредитных учреждений, получавших ссуды от Корпорации финансирования реконструкции (RFC) — данный список был воспринят как официальный перечень наиболее шатких американских банков[3].

Толпа вкладчиков перед нью-йоркским отделением банка «American Union Bank» (ок. 1931)

После трехлетней депрессии — и более чем 5 тысяч банковских банкротств — американцы спешно устремились к своим банкам, перед которыми начали выстраиваться очереди за вкладами в долларах и золоте. Остатки своих сбережений простые граждане стали хранить, буквально, под матрацем или в кофейных банках, закопанных на заднем дворе своих домов. Более состоятельные американцы выводили золото из страны; цены на акции снова упали. 24 февраля, по распоряжению правительства штата, банки Мэриленда были закрыты на три дня; аналогичные закрытия последовали в Кентукки, Теннесси и Калифорнии; затем закрылись банки 32 штатов. В день инаугурации Рузвельта Нью-Йоркская фондовая биржа и Чикагская торговая палата приостановили свои торги. В тех штатах, где кредитные учреждения формально продолжили работать, вкладчики были ограничены в изъятием своих денег: им разрешалось забрать не более 5 %, а в Техасе — не более десяти долларов в день[3].

Рузвельт начал свой первый день в должности действующего президента с краткого посещения богослужения. В своём инаугурационном выступлении, он заявил, что «единственное, чего мы должны бояться — это самого страха», одновременно отметив, что «менялы (англ. money changers) сбежали со своих высоких мест в храме нашей цивилизации». Ключевой задачей для себя Рузвельт поставил трудоустройство американцев, упомянув «прямой рекрутинг со стороны правительства» как возможное средство. Он также использовал и понятие «равновесие» (баланс) в отношении сельскохозяйственного и промышленного секторов, одновременно подчеркнув первостепенность внутренних проблем США над международными делами. В той же речи Рузвельт объявил о созыве специальной сессии Конгресса, заявив при этом что, если Конгресс не будет действовать, то он «попросит у Конгресса единственный оставшийся инструмент для разрешения кризиса» — передачи ему чрезвычайной власти, то есть военных полномочий. Кроме того, проект президентской речи от 5 марта 1933 года содержал пункт о призыве на службу армии из ветеранов Первой мировой войны — то есть отдельной вооружённой силы неподконтрольной Конгрессу; Рузвельт никогда не использовал данный текст[3][4].

Рузвельт после своей первой «Беседы у камина» (12 марта 1933)

На следующий день Рузвельт выпустил две прокламации, одна из которых созвала Конгресс, а другая — приостановила все операции с золотом и объявляла четырехдневные общенациональные банковские каникулы; формальным юридическим основанием для этого стал закон «О торговле с врагом». Представители Гувера и Рузвельта, забыв межпартийные различия, начали сотрудничать — они пытались выработать детали экстренных мер по поддержке банковской системы, которые можно было бы представить Конгрессу. Так новый министр финансов Уильям Вудин и его предшественник, Огден Миллс, разместились в одном кабинете в здании Казначейства. В связи со спешкой законопроект, являвшийся в значительной мере «продуктом Казначейства Гувера», не успели раздать всем конгрессменам; после «дебатов», продолжавшихся 38 минут, палата его приняла. Сенат одобрил законопроект всего при семи голосах «против», а президент подписал его вечером того же дня. По мнению Моули, в результате «капитализм был спасен за 8 дней»[3].

(аудио)
	«О банковском кризисе»
	Первая «Беседа у камина» Ф. Д. Рузвельта, 12 марта 1933
Помощь по воспроизведению

«Чрезвычайный закон о банках» (EBA) узаконил ранее предпринятые действия Рузвельта, предоставив президенту широкие полномочия в отношении операций с золотом и иностранной валютой. Одновременно новый закон, поддержанный частными банками, расширил полномочия RFC и совета Федеральной резервной системы. На понедельник, 13 марта, было запланировано повторное открытие банков — уже под контролем федерального правительства. В воскресный вечер Рузвельт провёл свою первую «Беседу у камина»: он объяснил «простыми словами», что было сделано в Вашингтоне, сказав своим многочисленным слушателям, что было «безопаснее хранить деньги в открывшемся банке, чем под матрасом». Рузвельт стремился успокоить нацию, используя для этого своё мастерство во владении голосом. На следующий день депозиты и золото начали возвращаться в банковскую систему — а Рузвельт стал героем, спасшим страну[5]. Только за первую неделю пребывания в должности около 450 тысяч американцев написали письмо или отправили телеграмму новому президенту; после этого он регулярно получал от 4 до 7 тысяч писем в день. Почтовое отделение Белого дома, в котором во времена Гувера работал всего один сотрудник, было вынуждено нанять сразу 70 человек[3][6].

Письмо президенту в ответ на его беседу о банках (J. F. Bando, 13 марта 1933)

Одной из причин использования радио было то, что Рузвельт не мог полагаться на американские газеты, большинство из которых контролировались политически консервативными редакторами и собственниками. Напрямую общаясь с публикой, без вмешательства редакций, президент надеялся установить беспрецедентный «интимный» контакт с избирателями. Первая пресс-конференция Рузвельта имела те же цели. Утром 8 марта сразу 125 репортеров собрались в Овальном кабинете, где президент объявил об изменениях в правилах, регулирующих взаимодействие с прессой. По его собственным словам, президент отныне надеялся встречаться с журналистами два раза в неделю — в часы, удобные как для утренних, так и для вечерних изданий[7].

Если Гувер почти год вообще не проводил пресс-конференций, то Рузвельт сразу отменил просуществовавшую 10 лет систему письменных вопросов, подававшихся журналистами заранее. С этого момента его собственные заявления начали делиться на три категории: (i) новости, которые можно будет атрибутировать как исходящие из Белого дома; (ii) «справочная информация», которую журналисты смогут использовать по своему усмотрению; (iii) «неофициальные комментарии», которые не были предназначены для публикации. Последняя категория позволила журналистам стать частью «привилегированного» круга лиц, приближенных к центру принятия решений. Присутствовавшие на встрече журналисты спонтанно разразились аплодисментами[7].

Пресса, ведущая кинохронику «Беседы у камина» (3 сентября 1939)

10 марта Рузвельт направил для утверждения в Конгресс свою вторую чрезвычайную меру: он потребовал сократить дефицит федерального бюджета на неполные 500 миллионов долларов. Мотивировав это тем, что «в течение трех долгих лет федеральное правительство находилось на пути к банкротству», президент призвал к ликвидации ряда государственных органов и к сокращению зарплат как гражданских, так и военных сотрудников правительства. Он также планировал почти на 50 % сократить выплаты ветеранам Первой мировой войны. Многие конгрессмены отказали законопроекту в поддержке — отметив, что «остатки» Бонусной Армии по-прежнему располагались рядом с Вашингтоном. В итоге 92 демократа проголосовали против инициативы — законопроект прошёл в палате только благодаря сильной поддержке консерваторов. Законопроект также быстро прошел через Сенат — во многом потому, что демократическое руководство «ловко» поставило сразу за ним популярную меру по легализации пива, что предотвратило длительные дебаты[7].

Рузвельт подписал «Закон об экономике» 20 марта, а через два дня — «Закон о доходах от пива и вина». Последний предполагал отмену Сухого закона в США, что стало значительной неудачей для преимущественно сельских (протестантских) сил, которые пытались законодательно запретить алкоголь. Мотивацией отмены были потенциальные бюджетные доходы за счет легализации продажи пива и некрепкого вина[7].

16 марта Рузвельт продолжил цикл своих инициатив: он направил в Конгресс законопроект о поддержке сельского хозяйства, пояснив, что «это новый и нестандартный путь… спасения сельского хозяйства». В основе сельскохозяйственной программы лежала идея «равновесия» — «продолжающееся отсутствие адекватной покупательной способности со стороны фермеров» считалось «одной из наиболее важных причин депрессии». К тому моменту доходы сельскохозяйственного сектора — огромного и разнообразного сектора американской экономики, включавшего в себя как хлопковых плантаторов Алабамы, так и скотовладельцев Монтаны, как молочных фермеров из штата Висконсин, так и хлеборобов Дакоты — упали почти на 60 %. Президент консервативной Федерации фермерских бюро в январе предупреждал сенаторов, что, «если что-то не будет сделано для американского фермера, у нас будет революция в сельской местности в течение 12 месяцев»[8].

Парад ковбоев в городе Бейкер (Орегон, 1938)

Журналисты, включая авторов «New York Herald Tribune», описали проект, затрагивавший около 99 % сельхозпроизводителей США, как «широкий»[9]. Инициатива, составленная в логике проблемы перепроизводства и «национального планирования в сельском хозяйстве», предполагала не покупку у фермеров их продукции, но предотвращение самого производства. Фермерам, которые соглашались не производить определенные культуры, платили за это. Одним из главных архитекторов законопроекта о фермерских хозяйствах, составленного из нескольких конкурировавших идей — от демпинга на зарубежных рынках, до субсидирования ипотеки — выступил сам Тагвел[8][10].

Распоряжение президента № 6102, требовавшее от граждан США сдать всё золото, находившиеся в их владении в обмен на доллары (5 апреля 1933)

Законопроект о сельском хозяйстве затронул и другую острейшую тему 1930-х годов: инфляцию. Так Рузвельт сообщил своим советникам, что «по политическим причинам» он решил не возражать против поправки к «Закону о регулировании сельского хозяйства», предложенной сенатором Элмером Томасом, которая позволяла президенту стимулировать инфляцию как путем снижения содержания золота в долларах, так и путем выпуска монет из серебра — или путем печатания до 3 миллиардов «необеспеченных» долларов[k 1]. Среди экономических советников Рузвельта «развергся ад» — один из них назвал поправку «беспомощной и безответственной» и предсказал «неконтролируемую инфляцию и полный хаос». Экономист Льюис Дуглас, имевший значительное влияние на президента, назвал законопроект «совершенно порочным» и заявил о своей готовности немедленно уйти в отставку: по его словам поправка означала «конец западной цивилизации»[8].

Реакция Рузвельта была двоякой: с одной стороны, он сообщил своим советникам, что разделяет их чувства — и просто «уступает неизбежному», дабы предотвратить ещё более масштабные принудительные инфляционные меры со стороны Конгресса. Однако, современные исследователи обращали внимание, что к тому моменту Рузвельт уже несколько месяцев «увлекался инфляционными идеями». И 19 апреля президент официально отменил в Соединенных Штатах золотой стандарт — запретил большинство поставок золота за границы страны, одновременно позволив курсу доллара значительно понизиться. 5 июня Конгресс завершил процесс, отменив «золотую оговорку» во всех государственных и частных контрактах: путь для «управляемой валюты» был открыт[8].

12 мая президент подписал «Закон о регулировании сельского хозяйства» — слишком поздно, чтобы предотвратить весенние посадки, которые Рузвельт надеялся предотвратить. Необходимость уничтожить четверть уже засеянных полей — и зарезать около 6 миллионов поросят — вызвала острую реакцию как со стороны фермеров, так и широкой общественности, ужаснувшихся «детоубийству свиней». А мулы, которых годами тренировали не вытаптывать ростки, попросту не были способны уничтожить новые посевы — таким образом животные «саботировали» самые «амбициозным усилия по национальному экономическому планированию в истории Америки»[11][12].

Плакат CCC, созданный «Illinois WPA Art Project» (Чикаго, ок. 1935)

21 марта Рузвельт продолжил свою законодательную деятельность: он направил в Конгресс запрос о разработке законодательства, направленного на оказание помощи безработным. В данной инициативе президент пошел заметно дальше своего предшественника, предложив Гражданскому корпусу охраны окружающей среды (CCC) нанять четверть миллиона молодых людей на проекты в области обустройства лесного хозяйства и борьбы с наводнениями. В течение следующего десятилетия корпус, прозванный «Древесной армией Рузвельта», стал одной из самых популярных «новинок» Нового курса. К тому времени, когда срок его существования истек (1942), более трех миллионов подростков и юношей поработали в нём, в основном сажая деревья[13]. Они получали по 30 долларов в месяц — 25 из которых они должны были отправить своим семьям. Была создана и аналогичная программа для женщин, но в существенно меньшем, не общенациональном, масштабе: к марту 1936 года в таких лагерях находилось около 5000 девушек[14][8].

Создание Гражданского корпуса — как и образование FERA — представляло собой важный шаг на пути к прямому федеральному участию в оказании помощи американским безработным — то есть к тому, чему все предшествовавшие годы последовательно противился Гувер. Рузвельт, уже вводивший подобные меры на посту губернатора Нью-Йорка, воспринимал их как «социальный долг» правительства перед лицом «очевидных человеческих страданий». Иначе говоря, в начале 1930-х он не видел в них экономической составляющей (меры по поддержке покупательной способности), воспринимая такую помощь скорее как «благотворительную» и «политическую» акцию[8].

Члены CCC на склоне холма в Орегоне (1937)

Нью-йоркский опыт Рузвельта, связанный с работой рядом с огромной и коррумпированной городской «политической машиной», позволил ему оценить важность «покупки лояльности» избирателей через социальные выплаты. «Переключив» помощь безработным с муниципального уровня на федеральный, президент мог надеяться как на разрушение городских «машин», так и на лояльность получателей помощи федеральному правительству (подобную схему, но только в сфере государственных долгов, в американской истории уже использовал Александр Гамильтон). Федеральным администратором по оказанию помощи был назначен Гарри Хопкинс (Гопкинс), с которым Рузвельт работал в бытность губернатором. Хопкинс, как участник протестантского миссионерского движения «социальной проповеди», воспринимал положение американских рабочих как неприемлемое — при этом он не являлся сторонником «развития трудовой самоорганизации»[15][16].

В вопросе общественных работ Рузвельт оставался настроен скептически: если «прогрессисты» в Конгрессе продолжали требовать правительственной программы строительства на сумму в 5 миллиардов долларов, то Рузвельт повторял требование Гувера — о том, что общественные работы должны быть «самоокупающимися». Рузвельт также поддержал вывод Гувера о том, что в реальности у правительства США имелись проекты стоимостью всего около 900 миллионов долларов: и, просматривая знакомые ему нью-йоркские проекты, он детально указал на необоснованность и нереалистичность большинства из предлагавшихся планов. В конце концов Рузвельт уступил политическому давлению и выделил 3,3 миллиарда долларов для свежесозданной Администрации общественных работ (PWA). Но он также и принял меры для обеспечения того, чтобы новая структура была крайне скупа в распределении данных средств[15].

Президент продемонстрировал и свою приверженность сохранению фискальной ортодоксии — он создал отдельный «чрезвычайный бюджет» для новых расходов. Данный бюджет предполагалось не смешивать с «регулярным бюджетом». Хотя критики открыто высмеивали подобный подход — как простую «бухгалтерскую уловку» — идея отдельного фонда скорее отражала надежду многих политиков того времени, что кризис скоро закончится[15].

Столяр TVA в период возведения плотины Дуглас (Теннесси, июнь 1942)

«Упорная бережливость» Рузвельта в отношении к общественным работам заметно обострила его отношения с «прогрессистами». При этом детальное знание президентом сложных процедур, связанных с бухгалтерским учетом в области коммунальных услуг, было той редкой сферой, в которой его можно было назвать настоящим профессионалом. И в январе 1933 года он нанес неожиданный визит в штат Алабама, дабы лично увидеть один из ключевых (из числа немногочисленных) федеральных проектов, построенных к тому моменту в США — Плотину Вильсона на реке Теннесси, завершённую в 1924 году. Проект, являвшийся многолетним «яблоком политического раздора» в связи с нежеланием частных коммунальных предприятий допускать федеральную эксплуатацию данной плотины, был реализован не полностью: в обширной долине Теннесси семьи по прежнему не имели доступа к электричеству, используя керосиновые лампы для освещения и дровяные печи для приготовления пищи. Подобный контраст произвёл значительное впечатление на президента[17][18].

Уже 26 апреля Рузвельт обратился к Конгрессу с вопросом о «потенциальной общественной пользе от использования всей реки Теннесси» и с просьбой о создании государственной корпорации «Администрация долины Теннесси» (TVA), которой было бы поручено производить и распределять гидроэлектроэнергию. Кроме того TVA предполагалось наделить правами по борьбе с наводнениями, по производству удобрений, по борьбе с эрозией почвы, а также, по сохранению и развитию местных рекреационных объектов. TVA, одобренная конгрессом 18 мая, должна была стать примером для аналогичных проектов в других регионах страны. Во главе агентства оказался гидроинженер Артур Эрнест Морган, склонный к пуританству и проявлявший большой интерес к евгенике. В результате Рузвельт «набрал политически очки» среди двух предельно разных элементов американского политического ландшафта того времени: демократов-традиционалистов из южных штатов, получивших новые рабочие места в своём регионе, и республиканцев-прогрессистов, поддерживавших масштабные федеральные инвестиции в инфраструктурные объекты. Сама же TVA стала началом пути юга США от аграрного «Хлопкового пояса» в направлении индустриального «Солнечного пояса»[17][19].

В мае 1935 года — во многом по примеру TVA, но с большим «уклоном в социальную инженерию» — федеральным правительством была создана Администрация по восстановлению Пуэрто-Рико (PRRA), которая уделяла внимание проблеме монокультурности экономики острова: его специализации на выращивании сахарного тростника. Диверсификация сельского хозяйства, строительство дешевого жилья и электрификация сельских районов — наряду с созданием «концентрационных лагерей для рабочих» для повышения «эффективности и нравственности» пуэрториканцев — стали ключевыми аспектами деятельности PRRA[20].

К маю 1933 года ни одна из многочисленных чрезвычайных мер не давала положительного фискального стимула экономике США: чистый эффект от сокращения бюджета и повышения налогов был явно дефляционным. Понимая это, Рузвельт начал искать средства для стимулирования промышленной деятельности. При этом представители промышленности — значительно лучше организованного сектора экономики, нежели сельское хозяйство — оказались не в состоянии договориться о том, какие шаги следует предпринять. Кроме того, советники Рузвельта также разделились на приверженцев антимонопольной традиции Брандейса и сторонников регулирующего контроля Ван Хайза. В результате 4 апреля Рузвельт и Моули решили, что пока ничего предпринимать не следует[17].

Х. Блэк в 1937 году

Решение, по сути, просуществовало два дня: 6 апреля Сенат принял «закон о тридцати часах», инициированный Хьюго Блэком. Законопроект запрещал торговлю между штатами любыми товарами, произведенными на заводах, сотрудники которых работали более 30 часов в неделю. Подобное требование означало создание в США около 6 миллионов новых рабочих мест. Рузвельт был обеспокоен решением, полагая его неконституционным (с ним был согласен и генеральный прокурор). Практическая реализуемость инициативы, особенно в сельскохозяйственных отраслях, вызывала вопросы: критики тридцатичасовой рабочей недели отмечали, что «коровы на фермах живут в другом ритме». Кроме того, сокращение рабочей недели — без условия поддержания заработной платы — могло привести к тому, что работникам просто уменьшили бы их зарплаты. А сохранение заработной платы — при добавлении 6 миллионов новых рабочих — могло уже обанкротить и без того неустойчивые американские предприятия[17].

Взвесив все «за» и «против», Рузвельт всё же выступил против законопроекта Блэка; но самому президенту в тот момент нечего было предложить для борьбы с безработицей. И Рузвельт поручил сразу нескольким группам, ничего не знавшим о деятельности друг друга, подготовить предложения для законопроекта о восстановлении промышленности: члены администрации «лихорадочно» работали весь апрель. После этого президент приказал сторонникам нескольких конкурирующих схем собраться в одной комнате и «не выходить оттуда, пока не будут улажены все разногласия»[17].

Результатом стало послание Рузвельта к Конгрессу от 17 мая, призывавшее к принятию «Национального закона о восстановлении промышленности» (NIRA). Инициатива включала в себя три основных элемента. Во-первых, «знаменитый Раздел 7(а)», стал прямым преемником законопроекта Блэка: пункт предусматривал федеральное регулирование максимального количества рабочих часов и, одновременно, минимальной заработной платы в различных отраслях американской промышленности. Здесь же предусматривалось и право промышленных рабочих «объединяться и вести коллективные переговоры через представителей по своему выбору» — это стало отказом от традиционного подхода федерального правительства никак не гарантировать право работников вступать в профсоюзы[21].

«Закон о восстановлении национальной экономики» (13 июня 1933)

Во второй части законопроект создавал «Национальное управление по восстановлению» (NRA). NRA должна была занимать надзором за целыми отраслями промышленности и контролироваться их: так цены и заработную плату предполагалось повышать одновременно, с помощью санкционированных правительством промышленных соглашений. Кроме того, антимонопольное законодательство должно было, в значительной степени, приостановиться. Объяснение, данное Рузвельтом, предполагало, что данные меры должны было «предотвратить недобросовестную конкуренцию и катастрофическое перепроизводство». В частном разговоре с Моули президент признался, что понимал, что в значительной мере отказывался таким образов от эгалитаризма и свободной экономики — но добавлял, что «если бы эта философия не оказалась уже банкротом, Герберт Гувер сидел бы на моём месте»[21].

Третий основной компонент законопроекта создавал Администрацию общественных работ (PWA): для осуществления амбициозной программы строительства общественных зданий и сооружений. Если деятельность NRA была направлена на реформирование и регулирование американской промышленности (на «справедливое распределение доходов между трудом и капиталом»), то PWA должны была стать «двигателем» для нового роста. Понимая, что сокращение продолжительности рабочего дня, перераспределение работы и стабилизация заработной платы не смогут оказать заметного положительного экономического эффекта — и могут даже нанести дополнительный экономический ущерб совокупной покупательной способности населения — PWA должна была увеличить таковую (на 3,3 миллиарда долларов). В теории, согласованные действия трёх бюрократических структур — NRA, PWA и AAA — должны были обеспечить баланс: как между промышленностью и сельским хозяйством, так и между трудом и капиталом. По крайней мере, такова была законодательная концепция. Решающее значение для успешного применения данных принципов имело незамедлительное поступление денег в экономику — посредством быстро принятой программы общественных работ[21].

Строительство плотины в Орегоне (PWA, 1936)

Рузвельт по-прежнему скептически относился к мысли о том, что PWA окажется эффективным механизмом для создания новых рабочих мест. Сбалансированный бюджет также оставался важной целью президента: он призвал Конгресс к увеличению налогов на 220 миллионов долларов — суммы, достаточной для обслуживания процентных платежей по долгу правительства. Конгресс принял NIRA и 16 июня объявил перерыв в своей деятельности. В последний день созыва законодатели также приняли «Закон о банковском деле Гласса — Стиголла», введший запрет коммерческим банкам США заниматься операциями с ценными бумагами. Вопреки возражениям Рузвельта, они также приняли «Закон о страховании банковских вкладов» (FDIC), «Закон о фермерском кредите» и поддержали законопроект о железнодорожном регулировании. Подписывая многочисленные законы, поступившие с Капитолийского холма, Рузвельт назвал 16 июня «важнейшим днём» в истории США[23][24].