Формула Штайнмайера

5 сентября 2014 года в Минске был подписан Минский протокол — «протокол по итогам консультаций Трёхсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана президента Украины Петра Порошенко и инициатив президента России Владимира Путина»[6].

Протоколом, в частности, предусматривалось:

• Проведение децентрализации власти, в том числе путём принятия закона Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей»;
• Проведение досрочных местных выборов в соответствии с законом Украины «Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей»[7].

Несмотря на подписание протокола, боевые действия на востоке Украины продолжались в период его действия. В середине января 2015 года стороны конфликта фактически перестали выполнять пункты протокола.

11—12 февраля 2015 года на саммите в Минске руководителями Германии, Франции, Украины и России в формате «нормандской четвёрки» был согласован Комплекс мер по выполнению Минских соглашений, который был подписан Контактной группой по мирному урегулированию ситуации на Украине, состоящей из представителей Украины, России, ОБСЕ и отдельных районов Донецкой и Луганской областей (провозглашённых Донецкой и Луганской народных республик). Позднее Минские договорённости были одобрены специальной резолюцией Совета Безопасности ООН.

Соглашением, в частности, предусматривалось:

• Начало диалога о модальностях проведения местных выборов в соответствии с украинским законодательством и Законом Украины «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей», а также о будущем режиме этих районов на основании указанного закона;
• Проведение конституционной реформы на Украине и вступление в силу к концу 2015 года новой Конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учётом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие до конца 2015 года постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей;
• Согласование вопросов, касающихся местных выборов, с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трёхсторонней Контактной группы. Проведение выборов при мониторинге со стороны БДИПЧ ОБСЕ;
• Передача правительству Украины контроля над государственной границей, которая должна была начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования (местные выборы в отдельных районах Донецкой и Луганской областей на основании Закона Украины и конституционная реформа) к концу 2015 года при условии выполнения пункта о конституционной реформе.

12 марта 2015 года СНБО Украины определил границы территории, которая должна была получить особый статус. СНБО отказался включить в состав ОРДЛО Дебальцево, ссылаясь на достигнутые в Минске договорённости, хотя сам город и прилегающие территории к этому времени контролировались повстанцами. В ДНР постановление СНБО охарактеризовали как нарушение Минских соглашений. Полный перечень районов и населённых пунктов, в которых вводится особый порядок местного самоуправления, был определён постановлением Верховной рады Украины, принятым 17 марта 2015 года[8].

В тот же день Верховная рада Украины приняла новую версию закона «О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей». Согласно новой редакции, все особые полномочия ДНР и ЛНР получат только после проведения местных выборов, которые украинские власти намерены провести по украинским законам и международным стандартам с участием всех политических сил Украины. Представители ДНР и ЛНР выступили против этого закона и обвинили Киев в срыве Минских соглашений, однако после консультаций на международном уровне стороны вернулись к проведению переговоров в формате Контактной группы[8][9]. Действие закона истекло осенью 2017 года, и с тех пор он каждый год продлевался Верховной радой ещё на один год. По существующей версии закона особый порядок местного самоуправления вступит в силу лишь после вывода всех незаконных вооружённых формирований и военной техники[10].

Конституционная комиссия, которая должна была подготовить проект конституционной реформы, отказалась рассматривать предложения, представленные ДНР и ЛНР[11].

За более чем четыре года, прошедшие с даты подписания Минских соглашений, фактически ни один их пункт выполнен не был[12][13]. Россия обвиняла Украину в саботировании политической части минских договорённостей (предусматривающей принятие на постоянной основе особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей, закрепление его в Конституции Украины, проведение амнистии и организацию местных выборов), настаивая на том, что только после выполнения этих и ряда других пунктов соглашения может быть восстановлен контроль правительства Украины над всей российско-украинской границей[14]. Украина заявляла о приоритетной необходимости устойчивого прекращения огня, а также установления международного контроля над границей между непризнанными республиками и Россией как ключевого условия, способствующего возвращению этих территорий в состав украинского государства.

В связи с тем, что согласование вопросов проведения местных выборов на неконтролируемых территориях зашёл в тупик, де-факто власти непризнанных республик несколько раз назначали свои собственные сроки проведения местных выборов, что каждый раз вызывало протест у Украины, Германии и Франции как участников «нормандского процесса»[15][16][17][18][19]. В конце концов, выборы были проведены в ДНР и ЛНР в ноябре 2018 года, после гибели в результате теракта лидера ДНР Александра Захарченко[20].

В 2015 году министр иностранных дел Германии Франк-Вальтер Штайнмайер предложил согласовать по времени вступление в силу закона об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей с проведением местных выборов в этих районах в соответствии с украинским законодательством и под наблюдением ОБСЕ, представители которой должны будут засвидетельствовать и подтвердить их законность и честность. Это предложение, известное в дальнейшем как «формула Штайнмайера», было одобрено на саммите «нормандской четвёрки» в Париже 2 октября 2015 года и принято за основу дискуссий по этому вопросу в рамках «нормандской четвёрки» и Трёхсторонней контактной группы по Донбассу. Эта «формула», однако, до последнего времени не была зафиксирована на бумаге и интерпретировалась участниками переговоров по-разному.

Владимир Зеленский, победивший на президентских выборах 2019 года, приоритетами своей команды назвал прекращение огня на востоке Украины и возвращение «украинских Крыма и Донбасса»[21]. 5 июля Зеленский в комментарии радиостанции «Deutsche Welle» заявил: «Вы знаете прекрасно, что ни моя команда, ни я — мы не подписывали этот „Минск“, но мы готовы идти по пунктам к выполнению всех минских договорённостей, для того чтобы наконец у нас был мир»[22].

Владимир Зеленский во время посещения передовых позиций ВСУ, 27 мая 2019 года

К 1 июля было проведено разведение сил и средств конфликтующих сторон в районе Станицы Луганской, позднее было проведено разминирование прилегающей местности и начаты работы по восстановлению моста, взорванного ВСУ в 2015 году. Начиная с августа Зеленский настаивает на скорейшем проведении саммита «нормандской четвёрки». Российская сторона в качестве предварительного условия для проведения этой встречи потребовала выполнения договорённостей прошлого саммита 2016 года (имеется в виду разведение сил ещё на двух участках линии соприкосновения сторон — в Петровском и Золотом), а также согласования «формулы Штайнмайера»[23].

11 сентября советники лидеров Германии, России, Украины и Франции согласовали общую редакцию «формулы Штайнмайера»[24]. Этот текст был направлен участникам Трёхсторонней контактной группы (ТКГ) для подписания в Минске[25].

Первая попытка подписания согласованного варианта на заседании Минской контактной группы 18 сентября, однако, закончилась провалом. Представитель Украины в ТКГ Леонид Кучма заявил, что не подпишет согласованную редакцию «формулы Штайнмайера», поскольку это вызовет протесты на Украине[26]. Министр иностранных дел Украины Вадим Пристайко заявил о том, что срыв подписания формулы произошёл в связи с техническими проблемами[26][27]. Позднее пресс-секретарь главы делегации Украины в Трехсторонней контактной группы перечислила условия, при которых готова начать выполнение «формулы Штайнмайера»: в частности, полное прекращение огня, вывод с территории Украины иностранных вооружённых формирований, разведение сил вдоль всей линии соприкосновения и установление контроля над неподконтрольным Украине участке российско-украинской границы[28].

1 октября Контактная группа по Донбассу утвердила в письменном виде единую редакцию «формулы Штайнмайера» и согласовала разведение сил конфликтующих сторон в Петровском и Золотом, которое должно было начаться 7 октября[29]. При этом члены Контактной группы утвердили единую редакцию, не подписывая её: представитель действующего председателя ОБСЕ Мартин Сайдик, комментируя итоги заседания, сообщил, что члены ТКГ и представители ОРДЛО «подтвердили текст „формулы Штайнмайера“» письмами в его адрес. Письма, подписанные представителем ОБСЕ, российской стороной, представителями непризнанных республик и Леонидом Кучмой от Украины, датированы 1 октября и заканчивались текстом, что «сторона принимает текст этой формулы»[27].

Критики этого решения назвали его шагом к сдаче национальных интересов <Украины> и признаком готовности властей отказаться от прежних условий прекращения конфликта, которые Киев выдвигал при президенте Петре Порошенко[30], а защитники пытались доказать, что это единственный шанс на прекращение войны в Донбассе[31].

В команде президента Владимира Зеленского подписанный документ считают техническим шагом, необходимым для старта мирного процесса[5].

Владимир Зеленский 1 октября на брифинге для прессы подтвердил, что «формулу Штайнмайера» имплементируют в закон об особом статусе ОРДЛО. При этом он заявил, что местные выборы на Донбассе могут пройти только по украинскому законодательству и только после отвода войск и при условии восстановления Украиной контроля над государственной границей. Зеленский пообещал, что будет принят новый закон об особом статусе Донбасса, «который будет разрабатывать парламент в тесном сотрудничестве и публичном обсуждении с обществом». По словам Зеленского, в новом законе не будет перейдена ни одна «красная линия» — «именно поэтому нет и никогда не будет никакой капитуляции»[33].

3 октября на фоне начавшихся в ряде городов Украины протестов Зеленский выступил с видеообращением по поводу согласования «формулы Штайнмайера», в котором фактически заявил, что украинская сторона согласовала «формулу Штайнмайера» исключительно ради того, чтобы состоялась встреча в «нормандском формате», где, по мысли Зеленского, должны быть обсуждены пути прекращения войны на Донбассе. Зеленский призвал протестующих «взвешенно и спокойно подойти к ситуации и не поддаваться на манипуляции и провокации некоторых лиц. Они очень хотят использовать вас, вернуть себе возможность грабежа, стать жертвами политического преследования и избежать уголовной ответственности»[34].

Фактические руководители непризнанных республик Донбасса Денис Пушилин и Леонид Пасечник 2 октября сделали совместное заявление по поводу согласования Украиной «формулы Штайнмайера»[35], в котором расценили этот факт как признание «особого права народа Донбасса на самостоятельное определение своей судьбы»[30]: «Мы сами будем решать, на каком языке говорить, какой будет наша экономика, как будет формироваться наша судебная система, как будет защищать наших граждан наша народная милиция и как мы будем интегрироваться с Россией»[35].

Как указано в заявлении, республики намерены «продолжать переговоры в Минске, чтобы в конечном итоге прийти к полному самоуправлению и самоопределению»[35].

Лидеры ДНР и ЛНР призвали президента Зеленского к прямому диалогу и к совместной работе над новой редакцией закона об особом статусе территорий, заявив, что не приемлют со стороны Украины диктат и односторонние заявления — в том числе и по вопросу о контроле над границей, поскольку республики намерены сохранить этот контроль за собой[35].

7 октября на пресс-конференции по итогам визита в Грузию президент Германии Франк-Вальтер Штайнмайер, отвечая на вопрос корреспондента Би-би-си, какой была роль России в создании «формулы Штайнмайера», ответил: «Никакой». Он также отметил, что сама постановка вопроса его удивляет, поскольку на переговорах, где разрабатывалась формула, «присутствовал тогдашний президент Украины Пётр Порошенко»[36].

Штайнмайер пояснил, что формула представляет собой исключительно попытку разделить крупные шаги, которые стороны переговоров по урегулированию конфликта на Донбассе не хотели совершать, на ряд более мелких, подлежащих согласованию[37].