Контактная группа по мирному урегулированию ситуации на востоке Украины

В настоящее время:

• Украина — Леонид Кравчук;
• ОБСЕ — Мартин Сайдик;
• Россия — Борис Грызлов.

Полномочные представители непризнанных республик Донбасса на переговорах Контактной группы:

• ДНР — министр иностранных дел ДНР Наталья Никонорова;
• ЛНР — министр иностранных дел ЛНР Владислав Дейнего.

К середине января ситуация в зоне конфликта ухудшилась настолько, что возобновление полномасштабных военных действий стало всё более реальным. После перехода Донецкого аэропорта под контроль вооружённых формирований ДНР и ряда инцидентов в зоне конфликта, сопровождавшихся гибелью мирного населения (обстрел автобуса под Волновахой, артобстрел остановки транспорта «Донецкгормаш» в Донецке и др.), в которых противоборствующие стороны взаимно обвинили друг друга, вооружённые формирования ДНР и ЛНР начали совместную операцию в зоне Дебальцевского выступа.

11 февраля лидеры «нормандской четвёрки» собрались в Минске. На заключительном этапе к ним присоединилась спецпредставитель председателя ОБСЕ в Контактной группе по урегулированию ситуации на Украине Хайди Тальявини. В результате длительных переговоров лидеры «четвёрки» приняли Декларацию в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого Контактной группой по урегулированию ситуации на Украине. Комплекс мер по выполнению Минских соглашений предусматривал «незамедлительное и всеобъемлющее прекращение огня в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины и его строгое выполнение» с 15 февраля, отвод тяжёлых вооружений обеими сторонами на равные расстояния в целях создания зоны безопасности, а также мониторинг и верификацию ОБСЕ режима прекращения огня и отвода тяжёлого вооружения с применением всех необходимых технических систем, включая спутники, БПЛА и радиолокационные системы[28].

2 марта Контактная группа по Украине подписала соглашение о разминировании на 12 согласованных участках вдоль линии соприкосновения в Донбассе. Речь в первую очередь идёт о территориях, находящихся в непосредственной близости от контрольно-пропускных пунктов, и дорогах, ведущих к ним. Разминирование должно было завершить до 31 марта. В этот же день стороны конфликта договорились с 4 марта полностью прекратить учения с боевой стрельбой в 30-километровой зоне вдоль линии соприкосновения[32].

Летом на фоне тупиковой ситуации с реализацией минских договорённостей в зоне конфликта произошло обострение ситуации[33][34][35][36].

21 сентября было подписано Рамочное решение о разведении сил и средств, на подготовку которого ушло три месяца. В качестве «пилотных участков» для его осуществления были выбраны Станица Луганская, село Петровское и город Золотое[37][38]. 1 октября силы были разведены в Золотом[39], 5 октября Контактная группа согласовала дату разведения сил и средств в районе села Петровское к югу от Донецка[40][41], и 7 октября силы были разведены. Однако назначенное на 9 октября разведение сил в Станице Луганской было сорвано украинской стороной[39] и в дальнейшем в течение 2016—2019 годов отменялось Украиной около 80 раз[42][43]. ВСУ не только не приступили к разведению в Станице Луганской, но более того — вернули технику, обустроили новые позиции и начали их укреплять в населённых пунктах Петровское и Золотое, где разведение уже было произведено[44].

21 сентября на заседании Контактной группы также была достигнута договорённость об обмене пленными по формуле «всех на всех». Непризнанные республики должны были передать Украине 47 человек (в том числе ДНР — 42), Украина обязалась передать 618 человек[45]. Позднее, однако, переговоры сорвались в связи с задержанием в Москве Романа Сущенко, который был обвинён в шпионаже в пользу Украины. Украина обвинила российские власти в попытке взять нового заложника. В МИД Украины заявили, что поездки в Россию для граждан Украины опасны. Это негативным образом сказалось и на работе Контактной группы в целом, и на перспективах обмена пленными[46].

В течение 2018 года в рамках Контактной группы стороны конфликта несколько раз договаривались о прекращении огня:

• с 30 марта — в связи с пасхальными праздниками,
• с 1 июля — в связи с уборкой урожая,
• с 29 августа — в связи с началом учебного года,
• с 29 декабря — в связи с Новым годом.

14 февраля в Минске прошёл очередной раунд переговоров по мирному урегулированию ситуации в Донбассе. МИД ДНР сообщило, что за время конфликта украинские власти задолжали жителям ДНР пенсионные выплаты на общую сумму 71,6 млрд гривен (2,6 млрд долларов). Этот вопрос поднимался на заседании подгруппы по экономическим вопросам Контактной группы в Минске. Было отмечено, что из общего числа состоящих на учёте в ДНР пенсионеров более половины — 370 тыс. человек — не имеют возможности получать пенсию на Украине. По состоянию на 1 февраля 2019 года, примерно 40 % из них — маломобильные граждане. Несмотря на это, на заседании подгруппы украинская сторона отказалась внедрять предложенный Международным комитетом Красного Креста механизм выплаты пенсий маломобильным гражданам[47]. Украинская сторона продолжает настаивать на том, что выплата пенсий на неподконтрольных территориях невозможна ввиду отсутствия возможности верифицировать получателей пенсий и избежать манипуляций и злоупотреблений в выплате пенсий[48][49].

Тогда же полномочный представитель РФ в Контактной группе Борис Грызлов заявил агентству ТАСС, что российская делегация призвала ОБСЕ требовать от Украины исполнения ранее принятых обязательств по освобождению удерживаемых лиц и обмена по формуле «всех установленных на всех установленных». По его словам, Украина отказывается от контактов с представителями ДНР и ЛНР, несмотря на попытки координатора от ОБСЕ разблокировать работу подгруппы. Кроме того, Украина, по словам Грызлова, «по-прежнему саботирует введение в действие закона об особом статусе Донбасса по формуле Штайнмайера»[50].

13 марта представитель Украины в гуманитарной подгруппе Контактной группы Ирина Геращенко сообщила в Facebook о готовности к обмену 25 содержащихся в заключении на Украине российских граждан «на наших» и о готовности помиловать 72 сторонников ДНР и ЛНР в обмен на 19 украинских граждан, содержащихся в заключении в Донбассе. Ирина Геращенко также заявила, что российская сторона срывает переговоры гуманитарной группы «заявлениями, что Россия якобы не является участником и стороной конфликта на Донбассе», и «пытается навязать Киеву условие прямого диалога» с Донецком и Луганском[51].

16 января состоялось первое в 2020 году заседание ТКГ. Заседание показало, что ключевые проблемы не нашли своего решения. На участке разведения войск в районе Петровского продолжались обстрелы, отсутствовало продвижение по политическим вопросам[89].

12 марта на переговорах Трёхсторонней контактной группы была достигнута договорённость о разведении сил в Донбассе, а также об одновременном открытии новых пунктов пропуска через линию соприкосновения в населённых пунктах Золотое—Первомайск и Счастье—Луганск (в итоге в ноябре пункты пропуска открылись лишь с украинской стороны; в Донбассе ситуацию объяснили тем, что украинская сторона не обеспечила в «Счастье» автомобильный переезд, то есть не до конца выполнил свои обязательства[90]). Стороны предварительно согласовали «механизм оперативного реагирования на факты нарушений режима прекращения огня» и пришли к соглашению о создании Консультативного совета по урегулированию в Донбассе, который должен был бы вырабатывать рекомендации по политическим вопросам и способствовать прямому диалогу между самопровозглашёнными республиками Донбасса и Киевом (позднее украинская сторона отказалась от выполнения этой договорённости[91][92]). Участники переговоров впервые закрепили свои обязательства в итоговом протоколе. В переговорах принимали участие глава офиса президента Украины Андрей Ермак и заместитель руководителя администрации президента России Дмитрий Козак[93].

С 27 марта переговоры ТКГ из-за пандемии коронавируса стали проводиться в формате видеосвязи[94].

16 апреля между Украиной, ДНР и ЛНР состоялся единственный в этом году обмен удерживаемыми лицами, в ходе которого Украина передала ДНР и ЛНР 17 человек и получила 20 человек[95][96][97][98].

4 мая Андрей Ермак заявил, что Украина намерена увеличить численность своей делегации в ТКГ и повысить её статус, а также не намерена вести переговоры с представителями ДНР и ЛНР (главами внешнеполитических ведомств ДНР и ЛНР Натальей Никоноровой и Владиславом Дейнего). Было заявлено, что приемлемой для себя стороной переговоров украинские власти считают представителей гражданского общества из Донбасса, «у которых есть лишь украинское гражданство, которые не принимали никакого участия в войне против Украины,… не убивали наших солдат, не принимали преступных решений»[99]. 5 мая Владимир Зеленский утвердил новый состав украинской делегации в ТКГ. Первым заместителем главы делегации Леонида Кучмы был назначен вице-премьер, министр по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины Алексей Резников. Алексею Резникову было поручено определить критерии отбора из числа вынужденных переселенцев из Донбасса ещё десять человек для подключения к переговорам во всех подгруппах ТКГ[100][100]. С 11 июня в работе политической подгруппы ТКГ принимают участие журналисты Денис Казанский и Сергей Гармаш, которые в 2014 году покинули Донецк в связи с военными действиями. Луганскую область представляют юрист и общественник Вадим Горан, а также известный врач Константин Либстер[101][102].

В начале июля агентство ТАСС опубликовало интервью с Дмитрием Козаком, посвящённое отношениям с Украиной. В частности, он отметил: «Мы с пониманием относимся к тому, что нашим коллегам из Киева достаточно трудно принимать решения в тех внутриполитических условиях, в которых они сегодня находятся. Мы видим, что любая их попытка сделать конструктивный шаг для выполнения Минских соглашений вызывает бурную обструкцию со стороны их политических оппонентов, в том числе их предшественников, которые как раз и являются соавторами всех Минских соглашений». По его словам, из-за такого давления надежды на улучшение ситуации после избрания президентом Украины Владимира Зеленского если не окончательно рухнули, то «стремительно рассеиваются». Как утверждает Козак, «представители России в контактной группе имеют простые и однозначные директивы поддерживать любые договорённости, которые будут достигнуты между Донбассом и Украиной с целью предотвращения эскалации и мирного политического урегулирования конфликта»[92].

15 июля Верховная рада утвердила распоряжение о проведении 25 октября 2020 года очередных местных выборов. При этом проведение местных выборов на территории отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО) не предусматривалось. Голосование в этих регионах, согласно утверждённому документу, будет возможно только при условии «окончания временной оккупации и вооружённой агрессии Российской Федерации против Украины». Как заявил Андрей Ермак, «на территории, где могут пройти выборы, не должно быть ни вооружённых иностранцев, ни незаконных вооружённых формирований, граница должна быть под контролем правительства Украины»[103].

22 июля Контактная группа согласовала дополнительные меры по обеспечению перемирия в Донбассе, которые вступили в силу 27 июля. Эти меры предполагают полный запрет на ведение огня, наступательных, разведывательных и диверсионных действий, использование авиации, размещение вооружения в населённых пунктах и вблизи них. Они также предусматривают дисциплинарную ответственность за нарушение режима прекращения огня[104][105]. В документе разъясняется, что под наступательными действиями следует понимать и какие-либо попытки изменить позиционное размещение войск, которое сложилось на 22 июля, включая дополнительное инженерное оборудование позиций[106]. Договорённости об установлении режима прекращения огня в Донбассе стали единственным значимым итогом работы ТКГ за год[90].

30 июля главой украинской делегации в ТКГ вместо Леонида Кучмы был назначен первый президент Украины Леонид Кравчук[13]. Его заместителем в делегации стал бывший премьер-министр Украины Витольд Фокин[14].

В начале августа Андрей Ермак в интервью агентству Reuters заявил о подготовке обмена заключёнными между Украиной и непризнанными республиками. По его словам, речь шла примерно о «сотне человек» с каждой стороны[107].

В конце августа на Украине разразился скандал по поводу интервью Витольда Фокина изданию Strana.ua, которое было опубликовано 29 августа: «И с той стороны, и с другой стороны было совершено много преступлений, которые в конечном итоге должны быть расследованы, и виновные пусть понесут наказание. Но сегодня, чтобы прекратить войну и уберечь жизни бойцов и командиров, моя позиция — нужно объявить всеобщую амнистию, провести выборы, решить вопрос особого статуса отдельных районов, а лучше — всего Донбасса»,— сказал Фокин[108]. Эти слова немедленно вызвали реакцию со стороны партии «Европейская солидарность», возглавляемой экс-президентом Петром Порошенко. Она потребовала устранения Фокина из состава украинского представительства в ТКГ. Её поддержал ряд депутатов пропрезидентской фракции «Слуга народа». Пресс-служба МВД распространила заявление министра Арсена Авакова, в котором тот называет призывы к всеобщей амнистии и предоставлению особого статуса всему украинскому Донбассу противоречащими национальным интересам[109]. Андрею Ермаку пришлось оправдываться перед оппозицией: «Давайте отделять личную позицию от позиции делегации. Витольд Фокин только что присоединился к переговорному процессу и разбирается с тематикой. И как раз некоторые одиозные и двусмысленные формулировки, на которые почему-то согласилась предыдущая власть, сегодня украинская сторона пытается смягчить или применить исключительно в пределах национальных интересов Украины»,— заявил он[109][110]. От заявлений Фокина дистанцировались даже его коллеги по украинской делегации в ТКГ. Так, журналист Сергей Гармаш, представляющий в украинской делегации Донецкую область, заявил, что предоставление двум восточным областям особого статуса не остановит конфликт, а наоборот, спровоцирует его эскалацию. Не поддержал мнение своего заместителя и Леонид Кравчук. В эфире канала «Эспрессо» он заявил, что сказанное Витольдом Фокиным отражает только его собственную позицию[109].

В конце августа — начале сентября наибольший резонанс в СМИ и украинском обществе получил конфликт между ДНР и ВСУ в отношении украинских инженерных сооружений в районе населённого пункта Шумы (под Горловкой). Совместная инспекция украинских позиций, которую планировалось провести в соответствии с соглашением о дополнительных мерах по обеспечению перемирия в Донбассе, вступивших в силу 27 июля, была сорвана, причём украинская оппозиция обвинила власти в чрезмерных уступках «боевикам» и чуть ли не в госизмене[106][111].[112].

14 сентября Андрей Ермак вновь заявил о подготовке обмена удерживаемыми лицами. В ДНР, однако, дали понять, что перспектива новых обменов зависит от того, будут ли внесены поправки в принятое 15 июля постановление Верховной рады о местных выборах. В непризнанных республиках хотели, чтобы выборы проводились в том числе и на неподконтрольных Киеву территориях, однако в постановлении Верховной рады было заявлено, что местные выборы в неподконтрольных Киеву регионах возможны только при условии «окончания временной оккупации и вооружённой агрессии Российской Федерации против Украины». В Москве, Донецке и Луганске такую формулировку сочли противоречащей минским соглашениям[107]. Верховная рада тем не менее отказалась вносить изменения в своё решение[113].

30 сентября президент Владимир Зеленский освободил Витольда Фокина от должности первого заместителя главы делегации Украины в ТКГ за «отступление от справедливой оценки временной оккупации Россией Крыма, города Севастополя, отдельных районов Донецкой и Луганской областей»[114][115].

14 октября ДНР и ЛНР представили в ТКГ разработанную ими «дорожную карту» — «План действий по урегулированию конфликта в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины в соответствии с Минскими соглашениями», однако Украина отказалась её рассматривать[116][117].

2 ноября Киев предложил свой собственный «План совместных шагов участников Трёхсторонней контактной группы по выполнению Минских соглашений»[118]. Этот план предусматривал возвращение ВСУ в места постоянной дислокации в Донбассе к 10 декабря и начало обмена пленными с 15 декабря, причём уже из названия документа следовало, что «совместные шаги» должны были осуществлять Украина и Россия при посредничестве ОБСЕ. Такая трактовка отвергается и Россией, и непризнанными республиками, поскольку она противоречит резолюции СБ ООН № 2202 от 17 февраля 2015 года, которой одобрен «Комплекс мер по выполнению Минских соглашений»[116].

Для того, чтобы вывести переговоры из тупика, вызванного отказом Украины от прямых переговоров с ДНР и ЛНР, Франция и Германия предложили разделить Минские соглашения на так называемые кластеры. Идея состояла в том, чтобы согласовать последовательность действий сторон по реализации «Комплекса мер», а затем передать кластеры в ТКГ в виде рекомендаций для совместной разработки Украиной и Донбассом «дорожной карты» — окончательного мирного плана урегулирования конфликта в соответствии с Минскими соглашениями. 12 ноября советники президента Франции и канцлера Германии Эммануэль Бонн и Ян Хеккер представили коллегам по «нормандскому формату» — Дмитрию Козаку и Андрею Ермаку — первый проект «Ключевых кластеров по реализации Минских соглашений»[116].

30 ноября Украина обвинила ДНР и ЛНР в нарушении режима прекращения огня, а также в использовании российской военной техники и вооружений в ходе «диверсионно-разведывательной операции» и потребовала созыва внеочередного заседания ТКГ. Было объявлено, что в районе линии разграничения с ЛНР ВСУ сбили БПЛА типа «Гранат», который входит в новейший российский комплекс «Наводчик-2». По словам украинских военных, противник также пытался использовать «средства минирования российского производства» — в частности, запрещённые Женевской конвенцией противопехотные фугасные мины (ПФМ-1). Пресс-служба Народной милиции ЛНР отвергла обвинения в использовании запрещённых мин как ложные, поскольку эти средства минирования «запрещены к использованию международными конвенциями и никогда не находились на вооружении и хранении у Народной милиции ЛНР, но в многомиллионном количестве до сих пор хранятся на складах вооружённых сил Украины»[119].

По состоянию на конец марта на рассмотрении политических советников руководителей стран «нормандского формата» оставались три основных документа: украинский проект кластеров от 19 января, обновлённый проект Франции и Германии от 8 февраля и российские поправки к франко-германскому проекту от 16 февраля[120]. Дмитрий Козак также передал советникам комментарии к украинскому документу от представителей ОРДЛО. Франко-германский проект содержит 11 кластеров, озаглавленных буквами латинского алфавита от А до К и разделённых на две графы: «Безопасность/Гуманитарные» и «Политические/Экономические». Меры по обеспечению безопасности в зоне конфликта перемежаются с политическими шагами[116].

К концу марта ситуация с обстрелами на линии разграничения резко обострилась. 26 марта, как сообщили в штабе Операции объединённых сил (ООС) Украины, четверо украинских военных погибли, двое получили ранения в результате обстрела населённого пункта Шумы. В ответ на «нарушение режима прекращения огня» украинские военные открыли ответный огонь[121]. По версии ДНР, украинские военнослужащие погибли, подорвавшись на собственных минах[122].

Эскалацию конфликта была вынуждена признать и специальная мониторинговая миссия ОБСЕ[123]. Согласно отчёту СММ от 3 апреля, произошёл впечатляющий рост нарушений режима прекращения огня: 594 нарушения в Донецкой области и 427 в Луганской (в предыдущий отчётный период перемирие нарушалось 255 и 31 раз, соответственно). В связи с этим Украина 6 апреля запросила экстренного созыва ТКГ[124][125].

Одновременно вице-премьер Украины по реинтеграции Алексей Резников заявил, что если по завершении связанного с пандемией карантина будет предложено продолжить консультации, как и ранее, в Минске, то украинская делегация не намерена возвращаться в Минск из-за «вражеской риторики Беларуси», которая «находится под влиянием РФ»[124].

7 апреля Минобороны Украины наконец-то опубликовало на своём сайте заявление о том, что оно подтверждает свою приверженность согласованным в июле 2020 года «Мерам по усилению режима прекращения огня»[126]. До этого в Киеве несколько раз меняли свою трактовку подписанного документа. Изначально согласившись с тем, что стрелять в ответ можно только «по приказу соответствующего руководства ВСУ и руководства вооружённых формирований ОРДЛО», украинская сторона позже разрешила своим военным открывать ответный огонь «в случае нарушения противником режима тишины и возникновения угрозы жизни украинских военнослужащих», что не соответствовало изначальным договорённостям. После публикации на сайте Минобороны Украины нового заявления о приверженности согласованному в июле 2020 года варианту «Мер» российская сторона и переговорщики от ОРДЛО согласились провести экстренное заседание ТКГ, чтобы обсудить обострение в зоне конфликта. Заседание, однако, не привело к каким-либо результатам, поскольку украинская сторона отказалась обсуждать предложения по верификационному механизму[127].

<…>

Очередное заседание ТКГ, состоявшееся 23 июня, прошло в напряжённой атмосфере, вызванной тем, что накануне на линии огня ДНР потеряла четырёх военнослужащих и ещё пять были ранены. Как и ожидалось, переговоры завершились провалом. Тем временем глава украинской делегации в ТКГ Леонид Кравчук заявил в телеинтервью, что Украина ведёт консультации с США по вопросу их присоединения к переговорам «нормандской четвёрки», поскольку, по его словам, Франции и Германии недостаёт «твёрдости, системности и последовательности» в их давлении на Россию[128].

<…>

13 октября украинскими силовиками в районе пункта пропуска Первомайск—Золотое был захвачен Андрей Косяк, представитель ЛНР в Совместном центре контроля и координации прекращения огня (СЦКК). По заявлению представителей ЛНР, похищение произошло во время выполнения согласованных с украинской стороной работ по очистке автомобильной дороги в пределах участка разведения сил конфликтующих сторон. Украинская делегация в ТКГ заявила, что задержанный «под прикрытием проведения работ осуществлял разведку позиций, оставленных ВСУ, и был вооружён»[129].

26 октября стало известно о первом боевом применении ВСУ в зоне конфликта БПЛА Bayraktar TB-2. По сообщениям, БПЛА был использован для нанесения удара по гаубице формирований ДНР, якобы обстреливавшей «с максимально возможной дальности» село Гранитное. Информацию о первом боевом применении БПЛА подтвердили в генштабе Украины, уточнив, что удар нанесли «по приказу главнокомандующего ВСУ генерал-лейтенанта Валерия Залужного». Сообщение о применении БПЛА появилось практически одновременно с известием о занятии ВСУ села Старомарьевка на линии соприкосновения сторон. В селе проживает 37 граждан России, получивших паспорта по упрощённой программе. Эти события произошли накануне заседания Трёхсторонней контактной группы, которое состоялось 27 октября[130][131].

Применение БПЛА Bayraktar спровоцировало новое обострение конфликта. Как отмечали наблюдатели ОБСЕ, режим прекращения огня стал нарушаться в два раза чаще, чем в 2020 году (за период с вечера 29 по вечер 31 октября режим прекращения огня в Донецкой области был нарушен 988 раз, а в Луганской — 471). Наблюдатели СММ ОБСЕ сообщали о перемещении боевой техники ВСУ, а также о неоднократных попытках заглушить сигнал её БПЛА, которые используются для наблюдения за местностью[132].

4 ноября вице-премьер-министр — министр по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Алексей Резников, который от Украины участвовал в заседаниях Трёхсторонней контактной группы, был назначен новым министром обороны[132][133].

В ноябре на фоне новых обвинений в адрес России по поводу сосредоточения войск в районе российско-украинской границы и резких заявлений из Киева и Москвы переговоры на всех существующих площадках фактически зашли в тупик. В Трёхсторонней контактной группе переговоры сводятся к обсуждению вопроса о том, является ли Россия стороной конфликта[134].

Перед состоявшимся 8 декабря заседанием ТКГ Украина распространила документ «Необходимые шаги для разблокирования работы Трёхсторонней контактной группы, „нормандского формата“, выполнения Минских соглашений и общих согласованных итогов Парижского саммита в „нормандском формате“ 9 декабря 2019 года», реализация которого с привлечением стран «нормандского формата» и США, по мнению Зеленского, поможет разблокировать мирный процесс по Донбассу во всех существующих форматах. Непризнанные республики Донбасса и Россия, однако, назвали эти предложения имитацией мирного процесса. 22 декабря прошло последнее в 2021 году заседание ТКГ[135].