Свод законов Российской империи

Первая страница проекта Сводного уложения 1718 года

К началу XVIII столетия в России уже действовал систематизированный кодекс феодального права — Соборное уложение 1649 года, вполне отвечавшее нуждам своего века. Однако петровские реформы сопровождались резкой по сравнению с XVII веком активизацией законодательной деятельности. В частности, в среднем на протяжении первой четверти XVIII века в год принималось около 160 царских указов. Столь интенсивное законотворчество способствовало усилению хаоса в российской правовой системе, что пагубно сказывалось на поддержании режима законности. В этих условиях Пётр I принял решение о создании свода Соборного уложения с законодательным материалом, изданным в 1649—1700 годах[1][2].

Указом Петра I от 18 февраля 1700 года была учреждена специальная комиссия — Палата об Уложении, на которую возлагалась обязанность составить юридический сборник из материала Соборного уложения и принятых после него законов — Новоуложенную книгу. Дьякам различных приказов предписывалось доставить в эту комиссию списки с текстами именных указов, новоуказных статей и боярских приговоров, изданных в 1649—1700 годах. В число членов Палаты об Уложении вошли бояре, окольничие, думные дворяне, стольники и дьяки — всего 71 человек. Кроме того, к ней было прикомандировано для ведения письменного делопроизводства несколько подьячих из приказов. Председателем Палаты, по всей видимости, являлся князь И. Б. Троекуров. Указ от 18 февраля 1700 года предписывал «сидеть в Своих Государевых Палатах Боярам у Уложенья, и с Уложенной книги 157 году, и с Именных указов и с новоуказных статей, которые о Их Государских и о всяких земских делех состоялись после Уложенья, сделать вновь, снесши Уложенье и новые статьи, которые состоялись сверх Уложенья». Заседания Палаты об Уложении открылись 27 февраля 1700 года. К середине мая 1700 года все необходимые для составления нового свода документы были получены, и к июлю 1701 года Палата завершила работу по составлению Новоуложенной книги. Был составлен даже проект царского манифеста о введении данной книги в действие, однако он не был принят Петром в связи со значительными недостатками Новоуложенной книги, заключавшимися в пропуске многих указов и новоуказных статей. В августе 1701 года Палата об Уложении возобновила работу и заседала до 14 ноября 1703 года. Новоуложенная книга была дополнена новыми статьями, но и этот её вариант не получил одобрения со стороны монарха[3][4].

15 июня 1714 года Пётр I издал указ, которым повелел «судьям всякие дела делать и вершить все по Уложению; а по новоуказным пунктам и сепаратным указам отнюдь не делать, разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуто: а учинены на то не в премену, но в дополнение Уложения, новоуказные пункты». Применять при решении судебных дел эти «новоуказные пункты» царь предписывал, однако, только до тех пор, пока Соборное уложение не будет исправлено. Принятые же после издания Уложения указы, которые противоречат ему, Пётр I приказал отменить. Сенату было приказано рассмотреть указы, дополняющие Уложение, «избрать приличное к истине и учинить на всякое дело один указ». Для выполнения этого царского распоряжения Сенат образовал специальную комиссию под председательством сенатора В. А. Апухтина. В течение трех лет комиссия собирала новоуказные статьи, не противоречившие Соборному уложению, и распределяла их по утверждённому Сенатом плану. 16 сентября 1717 года материалы работы сенатской комиссии были переданы в Канцелярию земских дел и Поместный приказ с поручением составить из них так называемое Сводное уложение. К 1718 году были составлены десять глав проекта, однако дальнейшая работа была остановлена: Петр пришел к идее создания нового уложения на основе иностранного законодательства[5][6].

9 мая 1718 года, ознакомившись с докладом Юстиц-коллегии об устройстве в России судебных учреждений по шведскому образцу, Пётр I наложил на него резолюцию о переводе на русский язык шведского Уложения Кристофера и об «учинении» свода русских законов со шведскими. Указом от 9 декабря 1719 года Петр назначил десятимесячный срок для составления кодекса, в котором русские законы должны были сочетаться с законами шведскими, эстляндскими и лифляндскими. Несмотря на жесткие сроки, только 8 августа 1720 года Сенат издал свой указ об учреждении комиссии для выполнения государева поручения. К концу царствования Петра комиссии удалось выработать лишь четыре книги, посвященных преимущественно судоустройству и судопроизводству. В 1725 году император скончался, и в 1727 году комиссия прекратила существование. Таким образом, все попытки Петра I создать новый свод российских законов оказались неудачными. В значительной степени неудачи работ петровских комиссий были предопределены их устаревшей методикой, которая не подходила для систематизации законодательства в условиях существенного возрастания объёма законодательного материала и интенсивной нормотворческой деятельности[7][8].

Здание Двенадцати коллегий, в котором располагался Сенат в 1732—1764 годах

Одна из частей проекта уложения, составленного комиссией 1754 года

Проекты уголовного уложения 1754—1766 годов

В течение второй четверти XVIII века российские власти продолжали попытки систематизации действующего законодательства. 14 июня 1728 года Сенат во исполнение предписания Верховного тайного совета издал указ об образовании комиссии для сочинения сводного Уложения. В её состав должны были войти по пять человек «из офицеров и из дворян добрых и знающих людей из каждой губернии, кроме Лифляндии, Эстляндии и Сибири». Делегаты должны были быть избраны местным дворянством и прибыть в Москву к 1 сентября 1728 года. Однако в назначенный день никто не приехал; лишь к концу сентября к месту заседаний комиссии явилось несколько человек. Сенат слал в губернские канцелярии повеления о немедленном исполнении указа, но в ответ получал от местного начальства лишь объяснения причин невозможности такого исполнения. 23 ноября 1728 года в Сенате был составлен список прибывших в Москву для работы в комиссии: таковых оказалось 24 человека, 16 делегатов отсутствовало. К концу декабря 1728 года в Москве удалось собрать 38 делегатов, однако к работе в законодательной комиссии они так и не были привлечены в связи с отсутствием каких-либо способностей к подобной деятельности. В. Н. Латкин, изучавший переписку, которую Сенат вел осенью 1728 года с губернскими канцеляриями, отмечал[9][10]:

Из этой переписки мы можем видеть, до чего халатно относилось общество к избранию своих представителей и как мало интересовалось возможностью принять участие в составлении законов, непосредственно касавшихся его интересов. Местным начальствам приходилось прибегать ко всевозможным репрессивным мерам вроде, напр., ареста жен депутатов, захвата их крепостных, конфискации их имущества и т. п., чтобы заставить дворян участвовать в выборах, а депутатов ехать в Москву, и все-таки в результате получилось избрание совершенно неспособных к делу лиц.

Столкнувшись с явной непригодностью явившихся депутатов к работе в кодификационной комиссии, правительство приняло решение отказаться от выборов. Указом от 16 мая 1729 года делегаты были отпущены домой, а губернаторам вместо организации выборов было поручено назначить представителей из способных лиц по своему усмотрению по согласованию с местным дворянством. Губернаторы выполнили поручение и назначенные ими депутаты даже прибыли в Москву, но смерть Петра II в январе 1730 года не позволила этой комиссии приступить к работе[11][12].

Вступив на престол, императрица Анна Иоанновна уже 1 июня 1730 года издала указ, которым предписала завершить работы по созданию уложения. На этот раз было решено вновь провести выборы делегатов, и не только из состава дворянства, но также духовенства и купечества. Вместо составления свода существующих законов задачей новой комиссии было объявлено сочинение нового уложения. Указом от 19 июня 1730 года Сенат предписал губернаторам прислать в Москву к 1 сентября «дворян, которые по указу прошлого 1729 года в губерниях выбраны для сочинения Уложения»; в тех же губерниях, где выборы делегатов ещё не состоялись, приказывалось провести выборы и избранных представителей также направить к указанной дате. На этот раз Сенат не стал ждать их приезда и принял решение немедленно приступить к составлению нового уложения, создав комиссию из чиновников, наиболее деятельным из которых был обер-секретарь А. С. Сверчков. Делегаты от губерний так и не приняли участия в работе этой комиссии: лишь к декабрю 1730 года в Москву явились пятеро из них и так же, как два года назад, все они были отпущены Сенатом восвояси за неимением каких-либо способностей к делу составления законов. В процессе работы члены комиссии пришли к мысли о необходимости возвращения к старой работе — составлению сводного уложения, то есть систематизации действующего законодательства, и по распоряжению Сената ряд правительственных учреждений предоставил в комиссию копии многих указов, изданных после принятия Соборного уложения. К началу 1739 года комиссия завершила подготовку проекта главы о вотчинах, который обсуждался на заседаниях Сената, и работала над проектом главы о судах. Однако смерть Анны Иоанновны в октябре 1740 года остановила дальнейшую работу над ним. С 1741 года комиссия фактически прекратила своё существование[13][14].

11 марта 1754 года граф П. И. Шувалов произнес на заседании Сената в присутствии императрицы Елизаветы Петровны речь, в которой указал на плачевность состояния русского законодательства. В ответ императрица заявила о необходимости немедленно приступить к составлению «ясных законов». Во исполнение намерения государыни Сенат учредил комиссию для сочинения Уложения, в состав которой вошли И. И. Дивов, Ф. И. Эмме, И. И. Юшков, А. И. Глебов, Ф. Г. Штрубе де Пирмонт, Н. С. Безобразов, И. И. Вихляев и др. Указом от 24 августа 1754 года Сенат утвердил «План к сочинению нового Уложения», в соответствии с которым Уложение должно было состоять из четырёх частей — о суде, о правах состояния, об имуществах, об уголовных делах. К апрелю 1755 года комиссия составила проекты судной и уголовной частей, которые обсуждались на заседаниях Сената и 25 июля были представлены Елизавете Петровне; однако одобрения с её стороны они не получили[15].

В последующие годы члены комиссии вели работу над остальными частями Уложения, но делали это настолько медленно, что императрица решила преобразовать комиссию. 29 сентября 1760 года в состав комиссии были введены члены Сената — граф Р. И. Воронцов и князь М. И. Шаховской, которым было поручено управление всей её деятельностью. 1 марта 1761 года комиссия обратилась в Сенат с доношением, в котором просила созвать для участия в составлении нового уложения представителей от дворян, офицеров, духовенства, горожан и купечества. 29 сентября 1761 года был издан сенатский указ, которым предписывалось избрать делегатов от этих сословий, определялся порядок выборов и устанавливался срок для прибытия всех депутатов в Санкт-Петербург для участия в законодательной комиссии — 1 января 1762 года. Заседания комиссии начались 4 января 1762 года, в месяц проходило от одного до трех заседаний. Основные работы по составлению проекта уложения вели постоянные члены комиссии, депутаты от губерний и провинций призывались для обсуждения уже готовых проектов. В связи с тем, что подготовка проекта затянулась, новая императрица Екатерина II сочла необходимым распустить депутатов на срок до окончания работ. Деятельность этой комиссии в лице её постоянных членов продолжалась вплоть до 1767 года, но проект уложения в целом так и не был создан. Формально она продолжала существовать вплоть до созыва новой, уже восьмой по счету законодательной комиссии, получившей наименование «Комиссии о сочинении проекта нового Уложения»[16].

Екатерининская комиссия 1767 года

Екатерина II

Новая комиссия была учреждена указом Екатерины II от 14 декабря 1766 года. Сопровождавший этот акт манифест о присылке в Москву депутатов Екатерина лично объявила в Сенате спустя пять дней после его подписания, а в качестве руководства для деятельности комиссии императрицей был составлен Наказ комиссии о составлении проекта нового уложения. Указанные обстоятельства свидетельствуют о большом значении, которое Екатерина придавала этому делу. Порядок выборов депутатов определялся отдельными «обрядами» — приложениями к указу от 14 декабря. В состав комиссии должны были войти не только дворяне, но также и горожане, свободные крестьяне и некочующие инородцы; кроме сословных депутатов в комиссию были включены представители государственных учреждений — Сената, Синода, коллегий и канцелярий[17].

Всего в комиссию вошли 564 депутата, в числе которых были 28 представителей государственных учреждений, 161 дворянин, 208 горожан, 54 казака, 79 крестьян и 34 инородца. С собой депутаты привезли наказы избирателей, содержавшие изложение их «нужд» — пожеланий с мест, подлежавших рассмотрению комиссией. В составе комиссии выделялась так называемая «большая комиссия» (или «общее собрание»), в которую входили все депутаты, и девятнадцать «частных комиссий». Пятнадцать частных комиссий занимались составлением проектов по тому или иному разряду законов, а остальные выполняли вспомогательные функции (например, в обязанности «дирекционной комиссии» входило поддержание порядка в работе комиссии)[18][19].

Торжественное открытие Комиссии сочинения проекта нового уложения состоялось 30 июля 1767 года в Москве (впоследствии комиссия перебралась в Санкт-Петербург). Первые семь заседаний депутаты решали организационные вопросы: избирали маршала (председателя) комиссии — им стал А. И. Бибиков, а также членов вспомогательных частных комиссий. Ещё пятнадцать заседаний было посвящено чтению депутатских наказов. Затем депутаты приступили к обсуждению законодательных актов: сначала остановились на законах о правах дворянства, потом стали рассматривать законы о купечестве и торговле. С февраля 1768 года начали обсуждать законы о судопроизводстве, после них — законы о крестьянах и вотчинные законы. В целом работа комиссии была организована неудовлетворительно: депутаты занимались лишь чтением и обсуждением имеющихся законов и проектов, в то время как составленный императрицей Обряд управления комиссии предписывал большой комиссии не просто обсуждать проекты (которые разрабатывались частными комиссиями), но принимать решения по ним путём голосования. В определённой мере причинами этого явились недостаточное понимание руководителями комиссии Обряда управления, а также крайняя сложность введенного в ней делопроизводства[19][20].

18 декабря 1768 года Бибиков объявил общему собранию комиссии об императорском указе, в соответствии с которым по случаю войны с Турцией депутаты, принадлежавшие к военному званию, должны были отправиться к месту своей службы, а остальные распускались впредь до нового созыва. Заседания большой комиссии так и не были возобновлены, хотя в правительственных актах 1780—1790-х годов она упоминается в качестве действующего учреждения. Частные комиссии продолжали работать ещё пять лет и успели подготовить планы различных проектов, а также тексты проектов по гражданскому праву. Депутаты, входившие в состав частных комиссий, были распущены указом от 4 декабря 1774 года, но сами комиссии формально продолжали существовать в течение всего царствования Екатерины II. К началу 1780-х годов силами канцелярских сотрудников комиссий под руководством генерал-прокурора А. А. Вяземского было составлено так называемое «Описание внутреннего правления Российской империи со всеми законоположения частями» — достаточно полное изложение узаконений XVIII века, которое, однако, так и не было опубликовано, оставшись неизвестным вплоть до конца XIX века[21][22].

Павел I

Практически сразу после вступления на престол, 16 декабря 1796 года император Павел I издал указ, которым повелел собрать все действующие узаконения и составить из них три книги законов — уголовных, гражданских и дел казенных. Выполнение этой задачи было возложено на учрежденную ещё при Екатерине II Комиссию для сочинения проекта нового Уложения, которая в соответствии с указом от 30 декабря 1796 года была переименована в Комиссию для составления законов Российской империи. В состав комиссии вошли четверо — возглавивший её генерал-прокурор А. Б. Куракин, чиновники И. Яковлев (на него было возложено составление книги гражданских дел), А. Я. Поленов (книга уголовных дел) и Ананьевский (книга дел казенных). Для оценки книг законов, составляемых комиссией, указом от 31 мая 1797 года была образована коллегия («съезд») из трех сенаторов — Ф. М. Колокольцова, Н. В. Леонтьева и К. А. фон Гейкинга[23].

Работая над проектами, члены комиссии столкнулись с рядом трудностей — прежде всего с многочисленными законодательными пробелами, а также с различными недостатками и неясностями в имеющихся законах, которые нуждались в исправлениях и дополнениях. В таких случаях члены комиссии прибегали к содействию своего председателя — А. Б. Куракина, который докладывал Павлу I об обнаруженных недостатках и доводил до комиссии высочайшие повеления императора об их исправлении. Подобные исправления имели своим результатом внесение в проекты новых юридических норм, что вступало в известное противоречие с первоначальной задачей комиссии, установленной указом от 16 декабря 1796 года и заключавшейся в составлении свода существующих узаконений. В частности, на совещании сенаторов и членов комиссии, состоявшемся 27 ноября 1798 года, было решено при составлении проекта книги гражданских дел «заимствовать на составление всех подлежащих в сию книгу материй систематический порядок и правила из высочайше данных бывшей комиссии о сочинении проекта нового уложения в 1767 г. Большого Наказа, а в 1768 г. двух к оному дополнений и Начертания о приведении той комиссии к окончанию, и вследствие того из сделанных бывшими тогда частными комиссиями планов». Указанное решение 1798 года существенно изменило характер деятельности комиссии, которая вместо планировавшейся инкорпорации — составления свода существующих законов по сути приступила к кодификационным работам[24].

Как и предыдущие, павловская комиссия не смогла закончить свою работу. В значительной мере этому способствовала частая смена её председателей — в 1798 году вместо Куракина генерал-прокурором стал П. В. Лопухин, после которого этот пост поочередно занимали А. А. Беклешов (с 1799 года) и П. Х. Обольянинов (с 1800 года). Каждый из новых руководителей тратил немало времени, чтобы ознакомиться с положением дел в комиссии, и затем давал её членам указания, нередко противоречившие указаниям своих предшественников; кроме того, никто из них не соответствовал в полной мере трудности возложенных на комиссию задач. К моменту смерти Павла I в 1801 году комиссия успела составить проекты 17 глав о судопроизводстве, 9 глав о делах вотчинных и 13 глав законов уголовных, которые так и не были рассмотрены Сенатом[25][26].

М. М. Сперанский в 1806 году

Систематический свод существующих законов Российской империи

Проект первой части гражданского уложения

После воцарения Александра I руководство Комиссией составления законов 16 марта 1801 года было вторично возложено на А. А. Беклешова. Но уже указом от 5 июня 1801 года председателем Комиссии был назначен граф П. В. Завадовский, на имя которого был издан высочайший рескрипт. В соответствии с рескриптом задача комиссии заключалась в систематизации существующего законодательства: «…существующей ныне комиссии оставалось только привести их в употребление, дать им связь и взаимное отношение, и совокупя воедино рассеянные части законоположения, привести их в состав». Однако последующими высочайшими предписаниями задачи комиссии были значительно сужены — император повелел Завадовскому заняться порядком делопроизводства в государственных органах. В сентябре 1802 года Комиссия составления законов поступила под начальство министра юстиции Г. Р. Державина, а в октябре 1803 года — П. В. Лопухина, сменившего Державина на этом посту[27].

Комиссия была подчинена товарищу министра юстиции Н. Н. Новосильцеву, а основным исполнителем работ в комиссии стал её главный секретарь Г. А. Розенкампф. Последний подготовил доклад о целях деятельности комиссии и организации её работы, который был одобрен императорским указом от 28 февраля 1804 года. Основной целью комиссии было объявлено составление «общей книги законов», которая должна была состоять из шести частей: законы об императоре и высших органах государственной власти, общие начала права, гражданские законы, законы уголовные и полицейские, законы о судах и судопроизводстве, а также «частные законы», содержащие отступления от законов общих «по уважению различия веры, языка, нравов и других местных обстоятельств», и уставы о коммерции. Розенкампф полагал, что законодательная деятельность комиссии должна осуществляться в два этапа: на первом этапе предполагалось собрать воедино все российское законодательство последних двух веков, выделить действующие законы и на этой основе составить книгу законов; на втором этапе следовало внести изменения в законодательство на основе преобразования государственного строя страны. В течение нескольких лет комиссия проделала значительную работу по обнаружению и сбору действующего законодательства и приведению его в определённую систему; кроме того, она заложила определённые основы для создания юридико-технических приемов кодификации. Однако с практической точки зрения деятельность комиссии так и не принесла каких-либо значительных плодов — вместо проекта книги законов за все это время ею были составлены лишь предварительные наброски кодификационных работ, не получившие дальнейшего развития[28][29][30]. Работа комиссии осложнялась ещё и тем, что Г. А. Розенкампф практически не владел русским языком, ввиду чего российские законодательные материалы предварительно переводились для него на немецкий или французский языки, и лишь после этого он мог их изучать[31].

Ввиду медлительности работы комиссии Александр решил привлечь к делу систематизации законодательства своего приближенного, реформатора М. М. Сперанского. 8 августа 1808 года Сперанский был включен в состав Комиссии составления законов, а 16 декабря того же года он сменил Новосильцева на посту товарища министра юстиции. 29 декабря 1808 года комиссия представила Его Величеству доклад, в котором признавалось необходимым приступить к новой форме систематизации законодательства, заключавшейся в составлении отдельных уложений — гражданского, уголовного, коммерческого, а также устава полицейского. Новая организация работы Комиссии составления законов была одобрена императором, который рескриптом от 7 марта 1809 года в адрес П. В. Лопухина утвердил положение о составе и управлении комиссии. Уже к октябрю 1809 года комиссия подготовила проект первой части гражданского уложения, сильное влияние на который оказал недавно принятый французский Кодекс Наполеона. 1 января 1810 года комиссия была преобразована в учреждение при Государственном совете, а Сперанский был назначен директором комиссии и государственным секретарем[32].

Первая и вторая части проекта гражданского уложения (о лицах и имуществах) начали рассматриваться Государственным советом в начале 1812 года. Однако в марте того же года Сперанский впал в опалу и был отстранен от работы в комиссии, руководство которой вернулось к П. В. Лопухину и Г. А. Розенкампфу. В 1813 году комиссия внесла на рассмотрение Государственного совета первую часть проекта уголовного уложения и в 1814 году — все три части проекта гражданского уложения. При рассмотрении проекта гражданского уложения Государственный совет высказал мнение, согласно которому проект нужно рассматривать с помощью свода законов, имеющихся в распоряжении комиссии, которые следовало привести в систематический порядок и напечатать. Иными словами, было признано необходимым сделать известными и самые источники отечественного права, из которых комиссия черпала правила, изложенные в проекте. Во исполнение этого предписания комиссия составила и напечатала в 1815—1822 годах так называемый «Систематический свод существующих законов Российской империи с основаниями права, из оных извлеченными». Этот свод состоял из нескольких частей (томов), в каждой из которых сначала излагались так называемые «основания права, из законов извлеченные», то есть содержание различных законов и указов по тому или иному предмету, а затем сами законы и указы, из которых эти основания права были извлечены. Основания права были изложены в виде отдельных положений или статей, причем под каждой статьей были указаны законодательные источники, из которых эта статья была заимствована[33].

В 1821 году Сперанский снова был введен в состав Комиссии составления законов, а его главным помощником вместо ушедшего в отставку Розенкампфа стал профессор М. А. Балугьянский. С ноября 1821 года по декабрь 1822 года Государственный совет на 49 заседаниях рассмотрел все три части проекта гражданского уложения и вернул его в комиссию с рядом замечаний; однако в 1823 году в соответствии с высочайшим распоряжением на Сперанского были возложены обязанности по составлению проектов торгового устава и судопроизводства и банкротского устава, вследствие чего работа над гражданским уложением была приостановлена. В августе 1824 года Государственный совет приступил к рассмотрению проекта уголовного уложения, и к январю 1825 года рассмотрел пять первых глав. В начале 1825 года Балугьянский представил Сперанскому доклад о положении Комиссии составления законов, в котором высказывался о необходимости преобразования комиссии. Сперанский разделял это мнение, поскольку находил состав комиссии слабым и недостаточным для выполнения возложенных на неё задач. Однако осуществить это преобразование при Александре I он не успел: осенью 1825 года император уехал из Петербурга и в ноябре того же года скончался[34].

Николай I в 1826 году

Новый монарх Николай I считал своей главной задачей упрочение государственного строя и наведение порядка в государственной администрации, застарелые проблемы в которой явились одной из причин восстания декабристов. Надлежащее функционирование государственного аппарата империи не могло быть обеспечено без устранения противоречивости и нестабильности действующего законодательства, из которых в значительной степени проистекали коррупция и низкий уровень законности. В связи с этим Николай незамедлительно обратил внимание на деятельность Комиссии составления законов: главноуправляющий комиссией П. В. Лопухин представил ему отчет о её деятельности, а её фактический руководитель М. М. Сперанский в начале января 1826 года подал императору две записки — «Краткое историческое обозрение Комиссии составления законов» и «Предположения к окончательному составлению законов»[35][36].

В первой записке Сперанский кратко обрисовал деятельность законодательных комиссий XVIII — начала XIX веков, а во второй изложил план работ по систематизации законодательства. По мнению Сперанского, следует возложить на комиссию обязанность в течение двух лет разработать проекты сводов законов гражданских, уголовных, полицейских и хозяйственных (под сводом Сперанский понимал соединение законов в определённом порядке), а также осуществить издание полного собрания законов в хронологическом порядке. Одновременно следовало приступить к составлению гражданского и уголовного уложений (они объединялись под наименованием «законов судебных»). Уложение есть «систематическое изложение законов по их предметам, так устроенное, чтобы 1) законы общие предшествовали частным, и предыдущие всегда приуготовляли бы точный смысл и разумение последующих; 2) чтоб все законы, по своду недостающие, дополнены были в уложении и обнимали бы сколь можно более случаев, не нисходя однако же к весьма редким и чрезвычайным подробностям». В свод должны были войти существующие законы без изменений и дополнений, но с исключением всех недействующих правил, в то время как уложение распространялось только на гражданское и уголовное законодательство и предполагало переработку нормативно-правового материала с дополнением его новыми нормами[37][38].

После ознакомления с поданными записками Николай принял решение изменить порядок систематизации. Не отказываясь принципиально от возможного составления уложений — актов, подразумевающих разработку новых правовых норм — император счел необходимым сначала собрать и привести в порядок существующие законы. Таким образом, первоочередной законодательной задачей стала разработка сводов законов. Кроме того, император решил взять дело составления сводов в своё непосредственное ведение, упразднив Комиссию составления законов. С этой целью в составе Собственной Его Императорского Величества канцелярии было создано особое подразделение, впоследствии ставшее известным как Второе отделение[39][40].

Второе отделение было учреждено высочайшим рескриптом от 31 января 1826 года, изданным на имя князя П. В. Лопухина. Указом Правительствующему Сенату от 4 апреля 1826 года был утвержден состав из 20 чиновников, причисляемых к отделению. Сотрудниками нового кодификационного учреждения стали К. И. Арсеньев, В. Е. Клоков, П. В. Хавский, Д. Н. Замятнин, М. К. фон Цеймерн, П. Д. Илличевский, Д. А. Эристов, К. И. Циммерман, Ф. И. Цейер и др.; позже во Втором отделении над систематизацией законодательства работали также А. П. Куницын, К. Г. Репинский, М. А. Корф, М. Л. Яковлев, Ю. А. Долгоруков, И. Х. Капгер, М. Г. Плисов. Начальником отделения был назначен старший член упраздненной Комиссии составления законов, действительный статский советник М. А. Балугьянский. Сперанский, не получив официальной должности во Втором отделении и оставаясь членом Государственного совета, тем не менее, стал фактическим руководителем кодификационных работ[41][42][43].

24 апреля 1826 года состоялось первое заседание старших чиновников Второго отделения под председательством Сперанского. На этом заседании Сперанский зачитал собравшимся написанное им Наставление Второму отделению о порядке его трудов по собранию и изданию законов. В соответствии с Наставлением предмет деятельности Второго отделения составляли две главные задачи — «составление сводов на законы земские» (то есть разработка Свода законов) и «издание всех вообще законов доселе состоявшихся, в виде полного собрания, по порядку времени» (то есть создание Полного собрания законов). Необходимость составления полного собрания законов Сперанский объяснял следующими причинами: во-первых, без предварительного собрания всех законов невозможно выделить действующие законы, во-вторых, полное собрание законов есть пособие для разъяснения смысла действующих законов, в-третьих, полное собрание законов Российской империи будет иметь большое значение для исторической науки[44][45].

Таким образом, Второму отделению предстояло проделать две важные и обширные работы: составление «исторического свода» и «свода законов действующих». Основой для создания этих сводов должна была стать подготовительная деятельность отделения по созданию Полного собрания законов Российской империи[46].

• 
  М. М. Сперанский
• 
  М. А. Балугьянский
• 
  К. И. Арсеньев
• 
  П. В. Хавский
• 
  Д. Н. Замятнин
• 
  М. А. Корф

Первое Полное собрание законов (1830)

Второе Полное собрание законов (1830)

Работа Второго отделения по созданию Полного собрания законов Российской империи была сопряжена со значительными трудностями, заключавшимися в большом количестве законов, хранившихся в различных архивах страны, и в отсутствии полных реестров изданных законов. Узаконения, изданные до 1711 года, хранились в архивах упраздненных приказов, Вотчинного департамента и Коллегии иностранных дел; узаконения более позднего времени — в петербургском архиве Правительствующего Сената, Московском губернском архиве старых дел, архивах Кабинета Его Величества, Департамента уделов, Военного министерства, Морского министерства и других ведомств. Подобная рассредоточенность законодательного материала чрезвычайно затрудняла работу по его сбору, что отмечалось в отчете Второго отделения[47][48]:

Главнейшее было то, что не было общего собрания законов, они разбросаны во многих собраниях изданных от Правительства и частных лиц. Ни одно не полно; все ошибочны. Множество указов не напечатано, напечатанные растеряны. Нигде, даже в Архиве Правительствующего Сената, нет полного их собрания, посему чиновникам было должно не только соображать и излагать узаконения, но приискивать и открывать самые их материалы.

Прежде всего кодификаторы приступили к составлению реестров узаконений. За основу был взят реестр бывшей Комиссии составления законов, насчитывавший 23 433 акта. К нему были прибавлены реестры из сенатского архива (20 742 акта), московских архивов (445 актов), архивов различных министерств и ведомств (8889 актов); таким образом, число актов по всем этим реестрам достигало 53 239. После этого Второе отделение запросило копии текстов законов, в ряде случаев направляя в ведомственные архивы своих сотрудников, которые на месте переписывали текст с подлинников; всего было доставлено или просмотрено до 3596 книг, включавших тексты узаконений. После этого была проведена ревизия текстов, которая заключалась в сличении их с подлинниками и выявлении дублирующих друг друга актов (в последнем случае было принято за правило оставлять более ранний акт)[49][50].

В Полное собрание законов Российской империи было решено включать все узаконения, изданные верховной властью или от её имени, причем как действующие, так и утратившие силу. Публикации подлежали законы начиная с Соборного уложения 1649 года, отменившего предшествовавшее законодательство; более ранние правовые акты были впоследствии изданы в составе самостоятельной публикации — Актов исторических. Судебные решения, как правило, в Полное собрание не помещались; исключение было сделано для решений, в самом их изложении распространенных на все подобные случаи, ставших впоследствии примером для других судебных решений, изъясняющих точный смысл того или иного узаконения, а также решений, вынесенных по делам о государственных преступлениях. Акты в Полном собрании располагались в хронологическом порядке и с присвоением им сплошной нумерации начиная с первого тома[51][52].

Полное собрание законов не было действительно полным — ряд актов не был обнаружен составителями; некоторые из них были найдены позднее и были опубликованы в особом дополнении. Кроме того, в собрание не был включен ряд секретных узаконений, указов и манифестов, назначенных к истреблению или отобранию (на внесение подобных узаконений в Полное собрание всякий раз испрашивалось высочайшее повеление), а также узаконения частного характера (о награждениях, определении на службу, о внутреннем распорядке правительственных учреждений и т. д.) — хотя ряд актов временного характера все же попал в Полное собрание[53].

Составление Полного собрания законов Российской империи было окончено 1 марта 1830 года. Оно было выпущено двумя собраниями — Первым и Вторым; в Собрание Первое включались акты, изданные до 12 декабря 1825 года — дня издания манифеста Николая I о вступлении на престол, в Собрание Второе — акты, изданные после этой даты. Печатание Собрания Первого было начато 21 мая 1828 года и завершено 1 апреля 1830 года; оно состояло из 45 томов, включавших 30 920 узаконений (тома I—XL), хронологический указатель (том XLI), алфавитный указатель (том XLII), книгу штатов (тома XLIII и XLIV) и книгу тарифов (том XLV). Рескриптом от 5 апреля 1830 года Николай I повелел снабдить экземплярами Полного собрания департаменты Сената, а также губернские присутственные места[54][55].

Здание Комиссии составления законов и Второго отделения (до 1859 года) в Санкт-Петербурге

Одновременно с подготовкой Полного собрания законов во Втором отделении велась подготовительная деятельность по составлению Свода. Указанная деятельность была разделена на две стадии: первая предполагала построение верных и точных выписок на каждую область законодательства, вторая — составление исторического изложения законов по всем главным предметам. К примеру, в процессе работы над Сводом законов гражданских все гражданское право было разделено на пять отделов — о правах состояний, о правах личных и вещественных вообще, о правах личных и вещественных в особенности, о порядке составления и совершения актов, о тяжебном судопроизводстве. Эти отделы в свою очередь подразделялись на четыре исторических периода: первый — с Соборного уложения до Петра I, второй — с Петра I до Екатерины II, третий — время царствования Екатерины II и четвёртый — от Екатерины до вступления на престол Николая I. В течение 1826—1827 годов было составлено историческое обозрение гражданских и некоторых частей уголовных законов; оно было представлено на обозрение императору, который в письме от 8 июля 1827 года высоко оценил произведенную работу, наградив Сперанского алмазными знаками к ордену Александра Невского[56][57][58].

По мере завершения исторических сводов (прежде всего гражданских законов) начались основные работы над систематическим Сводом законов. Опираясь на теоретические рекомендации английского философа Фрэнсиса Бэкона, изложенные в сочинении «Образец трактата о всеобщей справедливости, или об истоках права» (лат. «Exemplum Tractatus de Justitia Universali, sive de Fontibus Juris»), Сперанский сформулировал следующие правила составления Свода[59][60]:

1. «Исключить из свода все законы, вышедшие из употребления».
2. «Исключить все повторения, и вместо многих постановлений, одно и то же гласящих, принять в свод одно из них полнейшее».
3. «Сохранить слова закона, извлекая статьи свода из самого их текста, хотя бы то было самыми мелкими и дробными частями (per centones); потом сии мелкие части связать и соединить по порядку, ибо в законе не столько изящество слога, сколько сила и важность его, а для важности древность драгоценны».
4. «Законы слишком многословные и обширные должны быть сокращаемы».
5. «Из законов противоречащих избирать тот, который лучше других».
6. «По составлении таким образом свода, сей Состав законов (Corpus legum) должен быть утвержден надлежащей властью, дабы, под видом законов старых, не вкрались законы новые».

В силу задачи, поставленной Николаем, Сперанский был вынужден отступить от пятого правила, которое подразумевало возможность выбора лучшей и более полной правовой нормы и по образцу которого был составлен другой правовой сборник — Дигесты. Как отмечал Сперанский, «Свод переступил бы свои границы, если бы сочинители его приняли на себя судить, который из двух противоречащих законов лучше. У нас на сие есть другое правило: из двух несходных между собою законов надлежит следовать позднейшему, не разбирая, лучше ли он, или хуже прежнего: ибо прежний считается отрешенным тем самым, что постановлен на место его другой»[61].

Составление Свода осуществлялось в виде распределения различных узаконений по предметам правового регулирования и изложения их в виде статей, из которых состоял каждый том Свода. Свод внешне выглядел как единый закон, где каждый фрагмент имел вид статьи закона со своим номером. При этом статьи представляли собой по возможности дословное изложение положений нормативных актов, из которых они извлекались. Статьи, составленные из нескольких узаконений, излагались словами основного узаконения с добавлениями из других актов; если сделать это было невозможно, то статьи излагались хотя и другими словами, но в полном соответствии со смыслом узаконений, из которых они были почерпнуты. В процессе составления Свода многие нормативные акты расчленялись и отдельные предписания помещались в различных разделах и частях Свода законов[63][64].

Немалое число законов, включенных в Свод, было подвергнуто редакторской правке, в результате которой их содержание стало отличаться от первоначального текста. Возможность подобных исправлений вытекала из «Правил, наблюдаемых при исправлении Сводов», утвержденных начальником Второго отделения 21 февраля 1831 года. Хотя Правила требовали обеспечить «верность изложения» статей Свода, наряду с этим редакторам в ряде случаев дозволялось отклоняться от содержания узаконений. Так, статья 16 Правил допускала вносить исправления в текст, «где примечены будут в нём какая-либо неясность или слова слишком старые и невразумительные». Статьей 17 предписывалось «вообще держаться слов закона со следующими ограничениями: а) древний слог перевести на слог законов последующих времен; б) если указ содержит в себе самую сущность текста, то и прописать оный с наблюдением предыдущего замечания; в) доводы к изданию закона, если бы где-либо в настоящем изложении они вкрались, отменить, разве бы без них законоположение было непонятно; г) если встретятся две статьи Свода одинаковые или повторительные, то их соединить в одну, но с строгим наблюдением, чтобы ничего существенного выпущено не было»[65].

Под каждой статьей указывались источники, то есть различные узаконения и сведения, из которых она была извлечена; эти источники («цитаты») помещались с целью придать статье достоверность и предоставить возможность проверки правильности изложения статьи. Независимо от цитат при статьях также помещались примечания, содержащие пояснения и дополнения к статьям. Приложения, включавшие различные подробности технического характера, табели, расписания, формы делопроизводства и др., помещались после соответствующих групп статей, объединяемых в «уставы», «учреждения» и т. д.[66].

Работы по составлению Свода были распределены между чиновниками Второго отделения по мере их способностей и знаний. Сперанский осуществлял непосредственное руководство работами, давал сотрудникам советы, разрешал возникающие затруднения, а также докладывал императору о ходе работ. Составленные проекты частей Свода представлялись на рассмотрение особого присутствия под председательством Сперанского. В результате его замечаний многие проекты исправлялись и переделывались по нескольку раз; по свидетельству биографа Сперанского, ни одна строка из всех 15 томов Свода не осталась без личной поверки с его стороны[67][68].

Кодификаторы стремились создать сборник действующего законодательства на основе системы разделения Свода. В отличие от подготовительных работ, носивших преимущественно технический характер, окончательная деятельность по составлению Свода характеризовалась творческим подходом к разработке системы сборника, принципов его построения, отбору законодательного материала и многих других вопросов. Работа над Сводом являлась не просто механическим воспроизведением источников, а определённым толкованием действующего права. В частности, сама необходимость написать Свод современным языком вынуждала авторов Свода отступать от устаревшего и зачастую малопонятного языка актов XVII—XVIII веков, внося в их текст существенные модификации и иногда даже самостоятельно формулируя правовые нормы на их основе. В последнем случае статьи Свода сопровождались не ссылками на конкретные законы, а пояснениями вроде «основана на соображении частных примеров», «явствует из существа таких-то узаконений», «основана на обычаях» и т. п.[69][70].

Энергия и настойчивость Сперанского в значительной мере способствовали сравнительно быстрой работе над Сводом. Уже в июле 1826 года Сперанский рассматривал первые главы Свода, а 14 января 1828 года представил Николаю I подготовленный Свод законов гражданских, с приложением пояснительной записки, в которой подробно излагал план действий по составлению Свода. Деление Свода на тома было введено позднее: в первых отчетах о работах Второго отделения говорится о сводах различных уставов. Общее число уставов доходило до 93, из которых уже в 1828 году было подготовлено 35, а остальные 58 — в течение 1829 года. Таким образом, все своды уставов были закончены к 1 января 1830 года. Одновременно начался заключительный этап кодификационных работ — ревизия Свода законов специальными ревизионными комитетами и его исправление по поступившим замечаниям[71][72].

Д. В. Дашков

Необходимость ревизии подготовленных частей Свода законов была предусмотрена Сперанским в пояснительной записке от 14 января 1828 года, согласно которой Свод следовало вводить в действие, предварительно «удостоверясь посредством особой комиссии в его точности». Как следует из доклада Сперанского от 16 февраля 1828 года, уже в это время он обратился к управляющему министерством юстиции А. А. Долгорукову с предложением об учреждении комитета для обозрения сводов, составленных во Втором отделении. Долгоруков высказал пожелание составить такой комитет из небольшого числа лиц, включая представителей Сената и Министерства юстиции. Император одобрил предложения, изложенные в докладе Сперанского, и 23 апреля 1828 года издал рескрипт на имя Долгорукова, которым повелел «произвесть в особом Комитете общее сих Сводов обозрение, дабы тем положительнее удостовериться в точности их и полноте»[73][74].

На основании рескрипта от 23 апреля был образован первый комитет для ревизии свода гражданских законов под председательством Долгорукова, которого вскоре сменил Д. В. Дашков; в состав комитета вошли два сенатора — В. И. Болгарский и Н. А. Челищев, а также ряд сотрудников Министерства юстиции. Впоследствии этот комитет рассматривал также такие важнейшие части Свода, как законы основные и законы уголовные. По мере составления других частей Свода были образованы другие ревизионные комитеты, которые учреждались в соответствующих министерствах Российской империи под председательством высокопоставленных чиновников министерств; число таких комитетов достигало семи. Всем комитетам на основании высочайшего повеления надлежало обозреть части Свода на предмет следующих вопросов: 1) все ли законы включены в Свод и 2) не включены ли в Свод отмененные законы[74][75].

Заседания «сенаторского» комитета по ревизии гражданских и уголовных законов происходили в присутствии редактора соответствующей части Свода и начальника Второго отделения — М. А. Балугьянского. В случае возникновения у членов комитета вопросов или замечаний сотрудники Второго отделения либо представляли соответствующие пояснения и указания на законы, либо незамедлительно исправляли статьи Свода. Наиболее важные из предлагаемых изменений вносились в журналы заседаний для последующего представления на усмотрение императора; эти журналы представлялись Николаю министрами и после принятия решения пересылались Сперанскому, который передавал их во Второе отделение для осуществления исправлений[76].

Примерно в таком же порядке осуществлялась ревизия Свода в других ревизионных комитетах: в ответ на замечания представителей министерств редакторы Свода давали пояснения или вносили соответствующие исправления. Кроме того, многие из комитетов сочли нужным внести в Свод нормы из циркулярных предписаний и распоряжений министерств (в частности, на этом настаивал министр финансов Е. Ф. Канкрин, поскольку на предписаниях его ведомства была основана значительная часть таможенного дела). Из практических соображений подобные пожелания были удовлетворены, в результате чего в первом издании Свода появилось немало статей, не имевших значения закона[77][78].

Ревизия Свода продолжалась с апреля 1828 года по май 1832 года. Общее число замечаний на статьи всего Свода достигло 2 тысяч, из них Сперанский принял около 500. В начале 1832 года первая книга Свода, посвященная учреждениям, поступила в печать, и к концу того же года весь Свод был отпечатан тиражом в 1200 экземпляров и представлен в Государственный совет[79][80][81].

Николай I награждает Сперанского орденом Андрея Первозванного за составление Свода законов. Барельеф на памятнике Николаю I

Оглавление в первом томе Свода, перечисляющее все восемь книг с указанием количества томов в каждой книге

Титульный лист одного из томов Свода законов

Сперанский разработал своеобразную систему построения Свода законов, имевшую значение как для практических, так и теоретических целей. Построение Свода было основано на правовой концепции Сперанского, который в соответствии с принятым в римском праве делением права на публичное и частное разделил все законодательство на государственные и гражданские законы[92].

На основе различия в предмете правового регулирования все государственные законы подразделялись Сперанским на определительные и охранительные. Определительные законы состояли из норм, отражавших существо «государственного союза» и вытекающих из них прав. Сперанский выделил здесь несколько важных моментов: во-первых, порядок организации верховной власти; во-вторых, государственные органы, с помощью которых государственная власть осуществляет свои полномочия; в-третьих, средства и силы государственные; в-четвертых, степень участия подданных в государственной деятельности. Каждому из указанных моментов соответствовала определённая категория законов: 1) основные законы, 2) учреждения государственные и губернские, 3) законы сил государственных (уставы о рекрутской и земских повинностях, уставы казенного управления), 4) законы о состояниях. Вторая группа государственных законов состояла из законов, охраняющих «союз государственный и гражданский»: 1) предохранительные законы (уставы благочиния) и 2) уголовные законы[93].

Гражданские законы также подразделялись Сперанским на определительные и охранительные, объединяющие соответственно нормы материального и процессуального права. К первой группе относились законы, определяющие права и обязанности в области семейных отношений, общие законы об имуществах и особенные законы об имуществах. Во вторую группу входили законы о порядке взысканий по бесспорным делам, судопроизводстве и о мерах гражданских взысканий[94][95].

Разрабатывая систему Свода законов, Сперанский преследовал цель обеспечить доступность законодательства, понимая под этим не только упрощение поиска нормативного материала, но и определённую модернизацию законодательства и устранение его дефектов (упрощение стиля, языка нормативных актов, ликвидацию пробелов, противоречий, анахронизмов и т. д.). Для достижения этой цели Сперанский пошел по пути укрупнения основных подразделений систематического собрания законов, объединив весь нормативно-правовой материал в восемь крупных отделов, которые в большинстве случаев совпадали с отраслями права — государственным, административным, гражданским, уголовным и др. Вместе с тем система Свода распределяла законодательство также по отраслям управления и экономики. На основании этой системы все государственные и гражданские законы были разделены на восемь книг, в свою очередь состоявшие из 15 томов[96]:

Каждый том Свода представлял собой самостоятельное собрание правовых норм, имеющее единую для всего тома нумерацию статей. Некоторые из томов (например, тома I, V, X) состояли из нескольких частей; в этом случае у каждой части тома была своя нумерация статей. Отдельные тома включали уставы, положения, учреждения, которые, как правило, подразделялись на книги. Последние, в свою очередь, состояли из разделов, глав, отделений и статей. Под статьей (или, при особой оговорке, группой статей) Свода имелось указание на число, месяц и год издания акта, из которого взята статья или статьи, и номер этого акта в Полном собрании законов. В некоторых случаях под статьями помещались примечания; они не содержали правовых норм, но способствовали правильному пониманию смысла статей, комментировали и уточняли их источники. Свод законов состоял из 36 тысяч статей, а с приложениями — до 42 198 статей[97][98].

Свод законов не был полным собранием действующего законодательства. По практическим соображениям в издание 1832 года не вошли[99]:

1. Узаконения местного характера, действовавшие в ряде национальных окраин Российской империи. Впоследствии Второе отделение подготовило или начало подготовку ряда проектов сводов местных узаконений — западных губерний, прибалтийских губерний, великого княжества Финляндского, Царства Польского, Бессарабии и др. Из них был утвержден лишь Свод местных узаконений губерний остзейских.
2. Узаконения по ведомству Министерства народного просвещения и государственного контроля, а также нормативные акты в области счетоводства.
3. Узаконения в области управления дел православного и иностранных исповеданий. Некоторые из узаконений по духовной части стали издаваться лишь с 1865 года в составе Полного собрания постановлений и распоряжений по ведомству православного исповедания.
4. Узаконения по ведомству Министерства иностранных дел, удельного ведомства, управления почт, ведомства учреждений императрицы Марии и других, состоящих под покровительством высочайших особ.
5. Постановления военные и морские, составившие впоследствии содержание отдельных Свода военных постановлений и Свода морских постановлений.

Первый том Свода законов 1832 года. Страницы с заголовками Свода основных государственных законов и книг Свода учреждений государственных

Издание Свода в двух книгах

Систематизация законодательства в форме инкорпорации, проведенная в 1826—1832 годах Вторым отделением и увенчавшаяся созданием Свода законов Российской империи, знаменовала собой новый этап в развитии русского права. Впервые в истории страны правоприменитель получил свод действующих законов, имеющий достаточно четкую и продуманную теоретическую и практическую основу, снабженный указателями и вспомогательными материалами и т. п. Переход от бессистемности и противоречивости законодательства к четкой системе изложения законов стало существенным прорывом в истории развития отечественного права. Свод объединил законодательный материал, разбросанный в многочисленных и труднодоступных источниках права; благодаря этому законы, ранее известные лишь ограниченному кругу лиц и то не в полном объёме, стали доступными для изучения каждому, что оказало благотворное влияние на развитие правовой культуры. По выражению М. В. Шимановского, «только с изданием Свода народ узнал так или иначе, что такое закон, где его начало и где его конец»[101][102][103].

Составители Свода не остановились на одной лишь предметной инкорпорации законов: ему была придана несколько иная, более сложная систематизированная форма. Поскольку кодификаторы имели возможность делать редакционные исправления при изложении текста консолидируемых актов, Свод содержал значительно более четкие формулировки и более точные определения по сравнению с ранее действовавшими законами, что вывело правовое регулирование общественных отношений на принципиально новый уровень. По степени влияния на развитие юридической сферы российской государственной жизни составление Свода можно рассматривать как крупную политико-правовую реформу[104].

Важным следствием систематизации законодательства стало реформирование практики управления и судопроизводства. Статья 47 Основных государственных законов (том I Свода) провозгласила, что «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений», тем самым продемонстрировав стремление верховной власти внедрить в российскую действительность начала законности. Правила употребления Свода в судопроизводстве и административных делах, утвержденные в 1834 году, обязывали государственные учреждения использовать только кодифицированное законодательство, подробно расписывая порядок цитирования норм Свода и указания ссылок на его статьи[105].

Свод законов является важным памятником юридической мысли России первой половины XIX века. В нём были впервые обобщены и систематизированы многие правовые понятия, не разработанные в предшествующем законодательстве. В Своде определены существенные стороны государственного строя России: организация и существо верховной власти, правовое положение сословий; впервые сформулированы многие юридические понятия — «закон», «высочайшее повеление», «право собственности», «преступление», выделены общая и особенная часть уголовного права и т. д. Свод привел в систему разрозненные, противоречивые законы, относящиеся к различным периодам истории и исходившие из разных принципов. Впервые в России был создан сборник законодательных актов, в основу которого была положена научная система разделения и расположения законов; последняя хотя и обнаружила определённые недостатки, но вместе с тем имела большое прогрессивное значение, заложив основы правовой системы Российской империи[106][107].

В результате издания Свода законов выявились противоречия между отдельными законами, стали очевидными многочисленные пробелы в действующем законодательстве. Пробелы Свода указывали на необходимость проведения дальнейших работ по систематизации законодательства, но уже на более высоком уровне — в форме кодификации. После издания Свода началось совершенствование отдельных отраслей права: было разработано и введено в действие Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, кодифицированы военное, морское, а впоследствии и церковное законодательство[108].

Издание Полного собрания законов и Свода законов способствовали развитию русского законоведения. Создание этих сборников показало трудность систематизации права без научного подхода к разработке системы законодательства, развития отдельных отраслей, институтов права и правовых категорий, что было признано и верховной властью. Уже в 1835 году указом Николая I в целях подготовки квалифицированных юристов для службы в государственной администрации и судах было основано Императорское училище правоведения; в соответствии с новым университетским уставом, принятым в том же году, отделения «нравственных и политических наук» университетов были преобразованы в юридические факультеты. Свод положил начало систематическому изучению русского законодательства и истории права, стали появляться фундаментальные юридические труды (П. И. Дегая, К. А. Неволина, К. Д. Кавелина, Д. И. Мейера и др.). Если раньше изучались в основном гражданские и уголовные законы, то после создания Свода сделалось возможным и необходимым исследование других отраслей права — государственного, административного, финансового[109][110].

Статья о Своде, опубликованная в Париже в 1842 году

Стройность внешней формы не соответствовала внутреннему содержанию Свода, так как законодательный материал не обладал важным признаком — однородностью. Законы исходили из разных принципов, что объяснялось возникновением их в разное время. Отсюда вытекали такие недостатки Свода, как громоздкость, противоречивость нормативно-правового материала и его разбросанность по различным частям Свода. Строгая внутренняя логическая связь между разделами не могла быть достигнута в результате проведения систематизации законодательства в форме инкорпорации: взаимосвязь нормативных актов была возможна только при кодификационной обработке. Выбор инкорпоративной формы обусловил наличие в Своде неоднородного законодательства, поскольку перед чиновниками Второго отделения ставилась цель лишь привести в определённую систему действующие законы, не преобразуя и не совершенствуя их по существу. В силу этого Свод значительно отличался от большинства западноевропейских кодексов своего времени[112].

В литературе приводятся многочисленные примеры отсутствия логической последовательности в системе расположения законодательного материала. Например, гражданские законы помимо тома X встречаются во многих других томах — томах VII и VIII (законы о частной золотопромышленности и частных лесах), томе IX (права состояния), томе XI (торговые законы). Уголовные законы, собранные в томе XV, встречаются в уставах казенного управления (тома V—VIII), статьях 737, 794, 832 и других тома IX. Статьи об учреждениях помимо томов I и II имеются в уставах таможенном, горном, межевом и др. Нередко нормы материального права располагаются в Своде наряду с нормами процессуального права. Некоторые второстепенные вопросы регулируются с ненужной подробностью в то время как другие или вовсе не рассматриваются, или освещаются очень поверхностно[113][114].

Уже Сперанский указывал на такой недостаток Свода законов, как его неполнота: «Сколько объём нашего Свода обширен и полон, столько составные его части недостаточны и скудны». Неполнота Свода объясняется тем, что: 1) многие сферы общественных отношений не были урегулированы законодательством, а если и нашли своё отражение в российских законах, то не были помещены в Полное собрание законов; 2) целый ряд узаконений Полного собрания законов не вошел ни в один из томов Свода. В частности, в него не вошли церковные законы, законы о народном просвещении и государственном контроле, законы по ведомству ряда министерств и кредитных учреждений и т. д. Дореволюционные исследователи Свода отмечали существенные пробелы в разделе гражданского законодательства: отсутствие ряда норм о завещаниях, об опеке и попечительстве, о правах и обязанностях в брачно-семейных отношениях, о сервитутах, о ссуде, о доверенности и т. д. В разделе уголовных законов остались неурегулированными отношения, возникающие из полицейских и финансовых нарушений, и т. д.[115][116].

Ни теория, ни практика к моменту составления Свода не выработали четких критериев для разграничения понятий нормативного и ненормативного правового акта, вследствие чего в Свод вошло множество статей ненормативного характера, содержащих наставления, советы, пожелания или отдельные распоряжения административных органов (статьи 613 и 631 тома I, статья 257 тома III, статья 3 тома XIV и др.). К недостаткам Свода относятся также наличие ряда технических правил, по сути не являющихся правовыми нормами (например, в постановлениях о фабричной и заводской промышленности), неопределенность юридического языка, многословность отдельных статей (статья 843 тома XV, статья 305 тома X). Некоторые статьи, взятые в отрыве от общего смысла других статей, неясны, что затрудняло их применение (статья 15 тома II, статьи 794 и 816 тома XV). В Своде имеются статьи, которые могут быть объединены (статьи 234—236, 238—321 тома I) или сокращены (статьи 342—344 тома I). Ряд статей включены в Свод без ссылок на узаконения Полного собрания законов (статьи 267—268 тома I, статья 161 тома X, статьи 926 и 1210 тома XV). А. К. Бабичев на основе тщательного анализа первого и последующих изданий Свода законов сделал вывод о необходимости многочисленных (более 2,5 млн) сокращений и редакционных исправлений в Своде[117][118][119].

Многие недостатки Свода были вызваны объективными причинами — несовершенством и архаичностью действующего российского законодательства, а также инкорпоративной формой систематизации, не допускавшей внесения принципиальных изменений в упорядочиваемые правовые нормы. В то же время, по мнению ряда ученых, Свод, вобравший в себя множество устаревших законов, сыграл роковую роль в истории русского права, законсервировав дефекты отечественного законодательства и став своего рода тормозом на пути его дальнейшего развития. Подобной точки зрения придерживался Г. Ф. Шершеневич, который утверждал, что «Свод не подготовил кодификацию, а убил кодификационное творчество», и язвительно писал о «мнимой стройности», придающей Своду «обманчивый вид кодекса». Ещё резче выразился Б. И. Сыромятников, назвавший Свод «зачатым в грехе реакции» и «надгробным памятником, который успела заживо поставить себе николаевская Россия», а А. И. Каминка резонно обращал внимание на то, что «ни одна страна не решилась воспользоваться нашим опытом, нашей изобретательностью, чтобы завести и у себя совершенно такой же свод законов»[120][121][122][123].

Первое Продолжение Свода (1834)

Третье Продолжение Свода (1836)

В начале 1834 года Второе отделение приступило к составлению Продолжения Свода законов, необходимость издания которого была прямо предусмотрена манифестом от 31 января 1833 года и которое должно было вступить в силу вместе со Сводом с 1 января 1835 года. Материалом для Продолжения должны были служить узаконения, вышедшие в 1832—1833 годах общим числом до 1630, а также исправления, оказавшиеся необходимыми в результате вторичной ревизии Свода. Указанная ревизия началась после утверждения Свода в 1833 году и заключалась в проверке и направлении во Второе отделение поступающих от государственных учреждений замечаний и исправлений к Своду. Общее число таких исправлений достигало 823, из которых 443 поступило от Министерства финансов, 107 — от Министерства юстиции и 216 были подготовлены самим Вторым отделением[124][125].

К августу 1834 года составление первого Продолжения было закончено. Оно состояло из пятнадцати частей по числу книг Свода. В начале каждой части был помещен список изменившихся статей тома, после чего следовало изложение изменившихся статей. Часто изменение статьи состояло лишь в одном слове, но тем не менее для большего удобства перепечатывалась вся изменившаяся статья. 29 августа 1834 года Сперанский представил Николаю I отпечатанное Продолжение при всеподданнейшем докладе. Доклад был высочайше одобрен, и 30 августа был издан именной указ Сенату, в соответствии с которым Продолжение было введено в силу с 1 января 1835 года «в совокупности со Сводом, дополняя и заменяя статьи Свода, где следует, статьями Продолжения, им соответствующими»[126].

20 октября 1834 года Сперанский представил в Государственный совет доклад о порядке составления продолжения Свода на будущее время. Совет рассмотрел доклад вместе с поступившими на него замечаниями министерств и представил к высочайшему утверждению ряд правил издания продолжения Свода, которые были одобрены императором 15 декабря. В частности, было постановлено следующее: 1) акты императора, поясняющие или меняющие законодательство, в целях включения их в продолжение Свода заблаговременно представлять во Второе отделение; 2) не включать в продолжение Свода акты — разъяснения министерств без утверждения государя; 3) включать в Свод распорядительные акты министерств при условии их утверждения указами Правительствующего Сената по представлению министров; 4) включать в Свод разъяснительные и распорядительные акты Правительствующего Сената при условии их соответствия действующему законодательству, а также разрешения или предупреждения каких-либо сомнений в смысле закона; 5) указывать под статьями каждого нового закона ссылки на статьи Свода, изменяемые этим законом[127].

На основании этих правил Второе отделение издало шесть Продолжений первого издания Свода: в 1834, 1835, 1836, 1837, 1838 годах и, уже после смерти Сперанского, в 1839 году. Всего было два вида Продолжений. Первые включали законы, изданные с момента публикации предшествующего продолжения, и назывались очередными; таковыми были Продолжения четвёртое (1837) и пятое (1838). Другие включали законы, изданные с момента издания самого Свода; к таким сводным Продолжениям относились второе (1835), третье (1836) и шестое (1839). Иными словами, в отличие от остальных Продолжений, включавших в себя текст предыдущих выпусков, четвёртое и пятое содержали узаконения лишь за 1836 и 1837 годы соответственно; в итоге третье, четвёртое и пятое Продолжения оказались объединены под одним заглавием и явились своего рода отдельными выпусками одного издания, имевшими сплошную нумерацию страниц от первого до последнего. Практика показала неудобство плана, принятого при составлении четвёртого и пятого Продолжений, поскольку для поиска узаконений приходилось обращаться поочередно к пятому, четвёртому и третьему Продолжениям и даже к самому Своду, причем отмененные статьи иногда по ошибке принимались за действующие. Шестое Продолжение объединило сохранившие силу статьи первых пяти Продолжений с присоединением к ним законов 1838 и частично 1839 годов и сопровождалось особым императорским указом от 29 декабря 1839 года[128][129][130].

Д. Н. Блудов

«Наставление к руководству» Сводом издания 1842 года

В декабре 1839 года главноуправляющим Вторым отделением стал Д. Н. Блудов — бывший министр внутренних дел, впоследствии граф — который уже в начале 1840 года поставил перед Николаем I вопрос о дальнейшем издании Свода. В частности, он предложил сохранить план Свода образца 1832 года, включить в Свод все статьи последнего Продолжения за 1832—1838 годы, исключить встречающиеся в Своде повторения, а также отойти от принципа единой нумерации статей в томах, установив собственную нумерацию для каждого устава и положения. Одновременно Блудов коснулся вопроса о дальнейшей судьбе систематизации законодательства — продолжить ли её в виде Свода законов или приступить к разработке уложений, то есть к следующему этапу кодификации, предусмотренному Сперанским. Император, утвердив представление Блудова 11 января 1840 года, начертал резолюцию: «необходимо издать по-прежнему»[131].

25 января 1840 года Блудов представил монарху развернутый доклад о порядке подготовки второго издания Свода, в которым были уточнены и дополнены ранее высказанные предложения. Цель очередного издания Блудов видел не просто в соединении Продолжений Свода с первым его текстом, но и в том, чтобы по возможности усовершенствовать сам Свод — исправить вкравшиеся ошибки, пробелы и противоречия, исключить повторения и сделать Свод более удобным в употреблении. Среди прочего было предложено включить в основной текст Свода отдельными разделами законы, в издании 1832 года помещенные в приложениях в конце томов (например, уставы о рекрутстве евреев и украинских казаков). Приложения к уставам должны помещаться непосредственно за текстом этих уставов, а не в конце томов, как в первом издании. Поскольку к Своду издан алфавитный указатель, следует исключить многочисленные статьи одинакового содержания, которые повторялись в различных томах и уставах с целью большей полноты изложения; также следует объединить в одном месте отдельные правила и изъятия из этих правил, которые зачастую изложены в разных томах. Наконец, следует присвоить собственную нумерацию помещаемым в Свод законам, чтобы облегчить ссылки на них, а также чтобы сделать издание более доступным: до сих пор частные лица были вынуждены покупать тома целиком, в то время как в случае особой нумерации уставов и помещения приложений за их текстом они могли бы приобретать отдельные законы, входящие в состав Свода[132][133].

Новый глава Второго отделения отрицательно отнесся к бытовавшей при Сперанском относительной свободе кодификаторов в редактировании текста узаконений. Отныне редакторам запрещалось вносить в формулировки статей Свода изменения кроме тех, которые прямо предусмотрены Продолжениями, либо разрешены, либо будут впоследствии разрешены высочайше утвержденными мнениями Государственного совета или особыми высочайшими повелениями. Теперь при внесении в Свод новых положений следовало держаться по возможности слов и слога подлинных актов, выписывая закон целыми статьями или пунктами точно так же, как в подлиннике. Если в законе обнаруживались повторения или неясные выражения, то для их исправления следовало испрашивать высочайшее соизволение. В процессе подготовки нового издания Свода Блудов неоднократно вносил возникшие предложения, затруднения и сомнения императору и в Государственный совет, которые выносили соответствующие решения. Подобный способ исправления законов Свода существенно отличался от ревизии 1828—1832 годов, когда поправки, не встречавшие возражений в ревизионных комитетах, вносились в Свод по сути собственной властью Второго отделения, с представлением на высочайшее усмотрение лишь наиболее важных или спорных вопросов[134][135].

Второе издание Свода, получившее название издания 1842 года, включало порядка 52 328 статей, а с приложениями — до 59 400 статей. Деление на 15 томов было сохранено, но во многих томах и входящих в них уставах было сделано немало дополнений и исправлений. В частности, как и предлагал Блудов, была введена специальная нумерация для уставов и положений внутри томов. В Свод были включены новые законы, в том числе общий наказ гражданским губернаторам (1837), устав о табачном акцизе (1838), акты, связанные с начавшейся в 1839 году денежной реформой; в ряде томов была изменена последовательность уставов; том IX был переименован из Свода законов о состоянии людей в государстве в Свод законов о состояниях и т. д. В том X были включены некоторые местные узаконения, действовавшие в Черниговской и Полтавской губерниях. В 1842 году был издан сравнительный указатель статей Свода законов изданий 1832 и 1842 годов[136][137].

4 марта 1843 года император издал именной указ, согласно которому новое издание Свода подлежало применению с 1 января 1844 года. Этот указ не содержал ни положения о том, что новое издание «имеет восприять законную свою силу и действие», как это было предусмотрено в манифесте 1833 года, ни правил о сравнительной силе Свода и включенных в него законов. Поскольку манифест 1833 года относился лишь к первому Своду и не предусматривал возможности его переиздания, подобное умолчание в указе 1843 года стало одной из причин развернувшейся впоследствии дискуссии о юридической силе различных изданий Свода законов. Ряд правоведов придерживались точки зрения, что в связи с отсутствием соответствующего постановления верховной власти второе и последующие издания Свода не имели самостоятельной силы, которая сохранялась лишь за оригинальными узаконениями[138][139][140].

Вскоре после издания Свода граф Блудов поднял вопрос о составлении продолжений к нему. В 1843 году было подготовлено первое Продолжение Свода, включавшее узаконения за 1842 год; оно было введено в действие императорским указом от 10 августа 1843 года. В 1843—1855 годах было издано девятнадцать Продолжений Свода 1842 года, большинство из которых включали узаконения за шестимесячный период. Особенностью этих Продолжений было то, что все они были очередными, а не сводными, то есть каждое из Продолжений не включало в себя материал предыдущих, что довольно сильно затрудняло их использование[141][142][143].

В течение 1843—1844 годов Второе отделение подготовило также подробный алфавитный указатель к Своду законов 1842 года. За основу был взят алфавитный указатель 1834 года, который был дополнен новыми терминами, появившимися в законодательстве последних лет (например, «палата государственных имуществ», «обязанные крестьяне» и др.). Кроме того, в указатель были добавлены термины, относящиеся к прежнему законодательству, но отсутствовавшие в указателе 1832 года. Новый алфавитный указатель вместе с четвёртым Продолжением Свода по высочайшему повелению был введен в действие сенатским указом от 19 февраля 1845 года[144].

Свод законов 1857 года

1 ноября 1851 года Д. Н. Блудов представил Николаю I соображения о третьем издании Свода законов. В частности, главноуправляющий Вторым отделением, ссылаясь на значительный объём законодательства, подлежавший включению в новое издание, предложил увеличить число томов с 15 до 20, выделив в отдельные тома законодательство об особых губернских учреждениях (Сибирь, Кавказская область, земли казачьих войск и др.), межевые законы и т. д. Предложения Блудова были удостоены высочайшего утверждения, на основании которого 1 декабря 1851 года было утверждено наставление чиновникам Второго отделения по подготовке Свода. Спустя три года, 16 декабря 1854 года Блудов подал новый всеподданнейший доклад, в котором отказался от идеи увеличить число томов, объясняя это уже более чем двадцатилетней привычкой должностных и частных лиц приводить ссылки на номера томов Свода без уточнения конкретного устава или положения. В итоге было решено, сохранив деление Свода на 15 томов, разбить некоторые тома на части[145].

19 апреля 1856 года Блудов доложил уже новому монарху Александру II о том, что новое издание Свода готово к поступлению в печать. Тем же докладом было предложено: 1) включить в Свод узаконения за 1855 год и начало 1856 года, 2) перенумеровать все статьи с точным указанием на статьи, являющиеся объяснениями первых; 3) составить хронологические реестры всех узаконений, послуживших источниками статей; 4) составить сравнительный указатель статей Свода законов издания 1842 года и нового издания[146].

В соответствии с императорским указом от 12 мая 1858 года третье издание Свода законов, содержавшее до 90 тысяч статей и получившее название издания 1857 года, стало применяться с 1 января 1860 года. Одна из особенностей нового Свода заключалась в том, что в него был помещен ряд уставов и учреждений, отсутствовавших в предыдущих изданиях, в том числе учреждения Министерства императорского двора, Кабинета Его Величества, департамента уделов, Министерства иностранных дел, учреждения и уставы управления духовных дел иностранных исповеданий, уставы о телеграфах и почте; Второе отделение предлагало включить в Свод и остальные помимо уставов управления узаконения по духовной части, однако Синод воспротивился этому. Другой особенностью было издание томов II, VIII, X, XI и XII отдельными частями (полутомами), в результате чего размер издания увеличился до 21 книги. В Свод были включены новейшие кодификационные акты — Уложение о наказаниях (1845) и свод уставов счетных (1848). Алфавитный указатель к Своду был утвержден сенатским указом от 31 января 1861 года[147][148][149][139][150].

20 апреля 1858 года граф Блудов представил Его Величеству доклад о необходимости подготовки продолжений к Своду, поскольку печатание третьего издания заняло более полутора лет, и первые его тома уже не содержали узаконений, изданных в конце 1856 — начале 1858 годов. Первое Продолжение Свода 1857 года вышло в 1858 году. В издании третьего и четвёртого Продолжений были допущены определённые нововведения: именным указом от 11 марта 1859 года в целях более оперативного распространения официальных сведений об изменении и отмене статей Свода было постановлено, чтобы очередное Продолжение издавалось каждые три месяца, с объединением в конце года четырёх выпусков в полное Продолжение Свода за год; однако начиная с пятого Продолжения Второе отделение отошло от этой практики, и уже очередное Продолжение 1868 года вышло спустя целых четыре года после предыдущего. Помимо очередных при Александре II были опубликованы Сводные Продолжения — в 1863 году (законы с 1857 года по 31 марта 1863 года) и в 1876 году (законы с 1857 года по 1 января 1876 года)[151][152][153][154].

Издание 1857 года стало последним полным единовременным переизданием Свода законов: после 1857 года публиковались только продолжения и неполные издания — отдельных томов, а также отдельных уставов и учреждений, входивших в их состав. Свод постепенно перестал быть исключительным источником публикации нормативных актов: в 1863 году стало выходить периодическое Собрание узаконений и распоряжений правительства, а с конца XIX века начали появляться полные неофициальные издания Свода[155][156][157].

Положения о сельском состоянии — приложение к тому IX (1876)

С. Н. Урусов

Наиболее крупным из неполных изданий Свода, вышедших при Александре II, стало издание 1876 года, подготовленное под руководством последнего главноуправляющего Вторым отделением С. Н. Урусова и обнародованное указом Сената от 14 февраля 1878 года. В него вошли тома I (часть 2), II (части 1 и 2), III—V, VIII (часть 1), IX, X (часть 2), XII (часть 1), XIV и XV (часть 2), то есть более трети всего Свода[158][159].

Издание 1876 года включило большую часть законодательства, изданного в ходе Великих реформ. В частности, Земское положение 1864 года, Городовое положение 1870 года и Общее учреждение общественного управления сельских обывателей были включены в часть 1 тома II под заглавием «Учреждения Общественные»; в эту же часть было включено Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 года. Из тома III был исключен и перенесен в состав законов о состояниях (том IX) устав о службе по выборам, регулировавший в том числе дворянские выборы. В томе IV устав о рекрутской повинности был заменен уставом о воинской повинности 1874 года. Входивший в состав части 1 тома VIII устав лесной был значительно сокращен посредством исключения из него множества правил, изданных ещё Петром I и утративших своё значение[160][161].

При издании тома IX, посвященного законам о состояниях, акты о крестьянской реформе с целью избежания их расчленения и размещения по различным разделам тома IX были выделены без изменения нумерации статей в особое приложение к тому — «Положения о сельском состоянии». Сюда были включены различные положения о крестьянах, изданные начиная с 19 февраля 1861 года, в том числе Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, Положение о выкупе крестьянами земельных угодий, Положение о губернских и уездных учреждениях по крестьянским делам, Положение о бывших государственных крестьянах. В нарушение общих правил издания Свода в состав этого приложения вошло много статей, утративших своё значение (они помещались с целью сохранения нумерации статей и связи между ними), и много статей, дублирующих друг друга (они помещались с целью сохранения полного состава положений, которые издавались в разное время)[162].

Помещение положений о крестьянах в особое приложение к тому IX делало излишним включение в том IX правил об устройстве сельских обществ и волостей в составе общего губернского учреждения. Наибольшему изменения подверглись раздел IV тома IX о сельских обывателях и раздел V об инородцах. Кроме того, Городовое положение 1870 года, отменив сословное начало в системе городского общественного управления, вызвало изменения в статьях раздела III о городских обывателях[163].

Судебные уставы от 20 ноября 1864 года, положившие начало новым судебным учреждениям и новому порядку судопроизводства, значительно повлияли на часть 2 тома X. В издании 1876 года в неё были включены две книги — новый Устав гражданского судопроизводства и законы о судопроизводстве и взысканиях гражданских; первая книга являлась дословным повторением соответствующих статей судебных уставов 1864 года, вторая книга представляла собой по сути прежнюю часть 2 тома X издания 1857 года с текущими изменениями. Изданный в 1864 году Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, а также пересмотренное в 1866 году Уложение о наказаниях уголовных и исправительных вызвали отмену и изменение значительного числа статей устава о предупреждении и пресечении преступлений (том XIV)[164].

Вследствие высочайшего повеления от 28 апреля 1877 года первая книга тома XV стала именоваться частью первой, а вторая книга тома XV — частью второй. В последнюю были включены Устав уголовного судопроизводства и законы о судопроизводстве по делам о преступлениях и проступках[165].

Э. В. Фриш

Особняк А. Х. Пеля, в котором c 1859 года размещались Второе отделение и последующие кодификационные учреждения

Новый монарх Александр III, вступивший на престол в 1881 году, принял решение передать дело систематизации законодательства, более полувека сосредоточенное в канцелярии Его Величества, в Государственный совет. Формально это преобразование объяснялось необходимостью сближения работ по кодификации с законодательной деятельностью Государственного совета, но наряду с этой причиной оно явилось частью реорганизации Собственной Его Императорского Величества канцелярии, начатой ещё в 1880 году с упразднением Третьего отделения. Указом от 23 января 1882 года Второе отделение было преобразовано в Кодификационный отдел при Государственном совете. Главноуправляющим новым кодификационным учреждением стал Е. П. Старицкий, впоследствии возглавивший также редакционную комиссию по составлению проекта Гражданского уложения, учрежденную в соответствии с высочайшим повелением от 12 и 26 мая 1882 года[166][167][168].

17 апреля 1883 года пост главноуправляющего Кодификационным отделом занял Э. В. Фриш, который незамедлительно внес в Государственный совет проект правил переиздания Свода законов, удостоенный высочайшего утверждения 5 ноября 1885 года. Правилами впервые со времен Сперанского было признано необходимым включить в структуру Свода новый том XVI, в который подлежали включению законы о судопроизводстве (статья 1). Были существенно ограничены полномочия кодификаторов — на них возлагалась задача лишь точного воспроизведения текста законов; менять оригинальную нумерацию статей актов, помещаемых в Свод, более не дозволялось (статья 2); в случае обнаружения пробелов в законодательном регулировании главноуправляющий Кодификационным отделом был обязан обратиться в Государственный совет с представлением о разъяснении или дополнении статей Свода (статья 11). Помимо законов включению в Свод подлежали акты монарха, изданные «в порядке верховного управления», и акты толкования (статья 7); включение таких актов в Свод не было обязательным и зависело от усмотрения главноуправляющего, что впоследствии подвергалось критике, поскольку отныне включение в Свод актов, чья юридическая сила уступала лишь законам за собственноручным подписанием монарха, зависело от чиновничьего распоряжения. Некоторые предписания имелись относительно актов, которые должны были исключаться из Свода в процессе кодификационной работы (статья 4); сюда относились акты, прямо не отмененные, но утратившие силу «по содержанию позднейших узаконений», акты по военным делам, не принадлежащие к общему законодательству, а также повторяющиеся нормы, если они не имели практического значения или не были законодательно утверждены[169][170][171].

В 1885—1893 годах Кодификационный отдел переиздал целый ряд томов Свода, в частности, в 1885 году — часть 1 тома XV, в 1887 году — часть 1 тома X, в 1890 году — том XIV, в 1892 году — тома I, II, VI, XIII и новый том XVI, в 1893 году — тома V, VII, часть 1 тома VIII, часть 2 тома X, часть 2 тома XI, а также отдельные уставы и положения, входившие в состав томов. В Свод были включены реформированное Уложение о наказаниях, таможенный устав 1892 года, акты о денежной системе 1885 года, новая редакция устава общественного призрения и другие новейшие узаконения. В том I впервые были включены учреждения о Военном и Морском министерствах[172][173].

Наиболее заметной кодификационной работой стал том XVI в двух частях, в которых были сосредоточены все действовавшие в Российской империи правила о судоустройстве и судопроизводстве, в том числе судебные уставы Александра II, Положение о нотариальной части, а также процессуальные законы, действовавшие только в некоторых губерниях и замененные судебными уставами 1864 года лишь к началу XX века. В результате включения в том XVI законов, ранее составлявших содержание части 2 тома X (гражданское судопроизводство) и части 2 тома XV (уголовное судопроизводство), была изменена структура других томов: часть 3 тома X (межевые законы) стала именоваться частью 2, том XV перестал делиться на части[174][175].

Н. В. Муравьёв

Указом от 18 сентября 1893 года Александр III, ссылаясь на осуществленное переиздание большей части Свода законов и на необходимость «полного объединения кодификационной и законодательной частей в ведомстве Государственного Совета», упразднил должность главноуправляющего Кодификационным отделом, передав последний в состав Государственной канцелярии, которую незадолго до этого возглавил Н. В. Муравьёв. 27 декабря 1893 года Государственный совет постановил упразднить Кодификационный отдел с 1 января 1894 года, взамен образовав Отделение Свода законов в составе Государственной Канцелярии. Помимо издания Свода на Отделение Свода законов было возложено делопроизводство по вопросам, возникавшим при подготовке новых изданий томов Свода и вносимых государственным секретарем на рассмотрение Государственного совета, а также проверка и составление справок по поступившим на рассмотрение Государственного совета законодательным предложениям[176][167].

Новая реорганизация вызвала неоднозначное отношение у современников. П. М. Майков, автор крупного труда по истории Второго отделения, опубликованного в 1906 году, упоминал в своей работе слухи, согласно которым решение о подчинении кодификационного учреждения Государственной канцелярии было принято в результате интриг государственного секретаря Н. В. Муравьёва, поскольку это увеличивало влияние и значение возглавляемого им ведомства, а также дало ему возможность распоряжаться комфортабельным зданием Кодификационного отдела, в котором он впоследствии и обосновался. Одновременно реорганизация отрицательно сказалась на статусе кодификационного учреждения. Если главноуправляющий Кодификационным отделом, являвшийся также членом Департамента законов Государственного совета, имел право участвовать в законодательных делах Государственного совета и в заседаниях Комитета министров с правом голоса, а также мог подавать всеподданнейшие доклады императору, что в целом соответствовало правам министра, то управляющий Отделением Свода законов был лишь подчиненным государственного секретаря, и его замечания и соображения могли быть представлены в Государственный совет только по усмотрению и через посредство государственного секретаря. Составители исторического очерка об устройстве кодификационной части, опубликованного в 1917 году, сетовали, что присоединение Кодификационного отдела к Государственной канцелярии «принизило дело кодификации как бы до уровня работ, производимых в условиях дел канцелярского свойства»[177][167][178].

В то же время понижение ранга кодификационного учреждения неизбежно следовало из общей логики развития государственного аппарата Российской империи: если раньше в силу необходимости скорейшего проведения систематизации законодательства ею занимались по сути чрезвычайные учреждения в ведении императора, то теперь кодификация как вполне отлаженный механизм стала профессиональной бюрократической практикой, не предполагавшей непосредственного участия монарха или Государственного совета. Передача Кодификационного отдела в состав Государственной канцелярии не вызвала существенных кадровых изменений; более того, штаты Отделения Свода законов были увеличены по сравнению с Кодификационным отделом. К работе в Отделении привлекались крупные правоведы — Н. А. Неклюдов, К. И. Малышев, Н. Д. Сергеевский (управляющий Отделением Свода законов в 1896—1904 годах), Н. М. Коркунов, А. Л. Боровиковский, А. Э. Нольде и др.[179].

Издание Устава о прямых налогах из тома V Свода (1903)

В 1896 году Отделение Свода законов переиздало том III и часть 1 тома XI Свода. В 1899 году была завершена работа над новой редакцией устава о земских повинностях (том IV), не переиздававшегося с 1857 года. В конце 1899 года Отделение закончило начатую ещё Кодификационным отделом новую редакцию законов о состояниях (том IX), в 1900 году были переизданы законы гражданские (часть 1 тома X). В Свод были включены новые законодательные акты — закрепивший основы денежной реформы С. Ю. Витте монетный устав 1899 года, Учреждение Государственного совета 1901 года, вексельный устав 1902 года. В 1902 году было переиздано особое приложение к тому IX («Положения о сельском состоянии»), в 1903 году — торговый устав, устав торгового судопроизводства, устав о прямых налогах и др. В 1895 и 1902 годах Отделение Свода законов подготовило Сводные Продолжения[181][182][183].

Одной из наиболее примечательных кодификационных работ Отделения Свода законов явилось Сводное Продолжение 1906 года из пяти частей, утвержденное высочайшим повелением от 17 марта 1907 года и ставшее наиболее объемным из всех когда-либо издававшихся Продолжений (свыше 4 тысяч страниц). В него были включены изменения российского законодательства, вызванные начавшейся конституционной реформой — изданием Основных государственных законов 1906 года, учреждением Государственной думы и Совета министров и др. Новое Сводное Продолжение должно было, с одной стороны, подвести итог развитию прежнего законодательства, изданного без участия Государственной думы, с другой — включить в систему Свода правовые акты о новых политических и общественных институтах. Данная задача осложнялась тем, что последние являлись документами противоположного свойства: либеральные законы о печати, свободе собраний и союзов дополнялись карательными мерами, пресекающими революционные выступления[184][185].

Для кодификации законов 1905—1906 годов Отделение избрало форму примечаний: новое регулирование того или иного вопроса приводилось в примечании к соответствующей статье или статьям Свода. Приложения и примечания использовались начиная с первого издания Свода, но раньше они содержали лишь пояснения или вспомогательные материалы. На этот раз кодификаторы отказались от обычного пути согласования прежних правил с новыми, вместо этого приводя последние целиком. Так, например, Временные правила об университетской автономии от 27 августа 1905 года были помещены в примечание к статье 399 устава о высших учебных заведениях 1884 года (том XI Свода)[186].

Кроме того, в старом законодательстве часто не была предусмотрена сама возможность новых либеральных законов. В силу этого неизвестные прежнему отечественному праву свободы были кодифицированы в достаточно неожиданных местах. В частности, Временные правила о собраниях от 4 марта 1906 года были помещены в приложение к статье 115 устава о предупреждении и пресечении преступлений (том XIV); данная статья заканчивала главу «О запрещенных сходбищах и набатных тревогах», которая из всех глав устава оказалась тематически наиболее близкой институту свободы собраний. Временные правила об обществах и союзах были помещены частично в приложение 1 к статье 118 устава о предупреждении и пресечении преступлений (она являлась заключительной в главе «О незаконных и тайных обществах»), а в части, касавшейся профессиональных обществ рабочих и предпринимателей, — в приложение к статье 11 устава о промышленности (том XI)[187].

В спорных вопросах кодификаторы занимали традиционно консервативную позицию, основанную на том, что прежнее законодательство продолжает действовать, если новыми актами прямо не постановлено иное. В частности, спорный вопрос о том, отменена ли цензура сочинений духовного характера Святейшим Синодом в связи с отменой светской и церковной цензуры для периодических изданий, в Продолжении был разрешен в пользу сохранения цензурных обязанностей за духовно-цензурными комитетами. В совокупности с техникой включения законов о либеральных правах и свободах в примечания к статьям Свода вместо основного текста подобный подход подвергся критике юристов либерального лагеря, например, И. В. Гессена, который увидел в Продолжении 1906 года противодействие установлению норм нового порядка[188][189].

Последнее издание Свода — Учреждение Сената (1917)

Страница Положения о народном суде 1918 года с примечанием о запрете ссылаться на «законы свергнутых правительств»

В 1908, 1909 и 1910 годах вышли очередные Продолжения Свода (в составе Продолжения 1909 года были опубликованы введенные в действие статьи Уголовного уложения 1903 года). В 1910 году был переиздан таможенный устав (том VI), в 1912 году — монетный и горный уставы (том VII), в 1913 году — устав о промышленности (часть 2 тома XI), в 1914 году — законы гражданские (часть 1 тома X) и судебные уставы (часть 1 тома XVI), в 1915 году — Учреждение Правительствующего Сената (часть 2 тома I), Земское положение (том II), устав о воинской повинности (том IV), устав об общественном призрении (том XIII), в 1916 году — положение о казенных подрядах и поставках (часть 1 тома X), устав благочиния и безопасности (том XIV), законы уголовные (том XV) и др. В 1912 году вышло новое Сводное Продолжение. В 1916 году Отделение Свода законов успело подготовить последний опубликованный том Полного собрания законов Российской империи, включивший узаконения за 1913 год[190][191].

После падения самодержавия в феврале 1917 года функции Государственной канцелярии были значительно сужены, поскольку законодательная деятельность Государственного совета, которую обеспечивала канцелярия, была прекращена. Однако Временное правительство признало необходимым продолжение деятельности Отделения Свода законов, входившего в состав Государственной канцелярии. На этом настаивали и сами редакторы Свода, обращавшие внимание на то, что в условиях коренной ломки общественных отношений систематизация законодательства является необходимой более, чем когда бы то ни было. Уже в марте 1917 года начались совещания сотрудников Отделения по вопросу о согласовании отдельных постановлений новой власти со статьями Свода законов, готовился к печати первый выпуск сборника указов и постановлений Временного правительства. Летом 1917 года Отделение издало книгу четвертую части 2 тома I Свода — Учреждение Правительствующего Сената; на титульном листе содержалось указание просто на «Свод законов», без упоминания Российской империи[192][193][167].

По поручению канцелярии Временного правительства был составлено предложение о передаче Отделения Свода законов в состав Правительствующего Сената. Авторы предложения указывали на непосредственную связь кодификации с основными функциями Сената — толкованием, обнародованием и контролем исполнения законов. Постановлением Временного правительства от 19 сентября 1917 года Отделение Свода законов Государственной канцелярии было преобразовано в Кодификационный отдел при Правительствующем Сенате. К предметам ведения нового учреждения были отнесены разработка и издание Свода законов, Продолжений Свода законов, Полного собрания законов, а также предварительная разработка законодательных предположений, возникающих при подготовке новых изданий или Продолжений Свода, которые нельзя разрешить в кодификационном порядке. 16 октября на должность управляющего Кодификационным отделом был назначен М. И. Неклюдов. На совещаниях редакторов Свода был утвержден план работ по переизданию отдельных частей Свода и составлению Продолжений 1916 и 1917 годов[194][195].

Однако Кодификационный отдел так и не смог приступить к практической реализации своих задач и планов. В результате Октябрьской революции Временное правительство было свергнуто и его сменил Совет народных комиссаров, декретом от 14 декабря 1917 года передавший Кодификационный отдел Сената в ведение Наркомата юстиции. В составе последнего был образован Отдел законодательных предположений и кодификации, сотрудники которого стали работать уже над законами советской власти[196][197].

Свод законов продолжил своё действие в течение первого года существования социалистического строя: новое правительство было вынуждено санкционировать применение норм старого права, поскольку не все отношения были урегулированы актами советских органов. В соответствии с Декретом о суде № 1, принятым Совнаркомом 22 ноября 1917 года, местные суды должны были руководствоваться в своих решениях дореволюционными законами лишь постольку, поскольку «таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию» (статья 5). Декретом о суде № 2 от 15 февраля 1918 года было установлено, что судопроизводство осуществляется по правилам судебных уставов 1864 года постольку, поскольку таковые не отменены декретами ВЦИК и СНК и «не противоречат правосознанию трудящихся классов» (статья 8); в статье 36 Декрета дополнительно устанавливалось, что суд руководствуется гражданскими и уголовными законами, прямо не отмененными декретами советской власти и не противоречащими «социалистическому правосознанию». Помимо судов отдельные части Свода законов применялись в качестве действующего источника права и другими государственными учреждениями. В частности, постановлением СНК о восьмичасовом рабочем дне были внесены изменения в устав о промышленности (часть 2 тома XI Свода), а постановлением Наркомата почт и телеграфов от 23 августа 1918 года была изложена в новой редакции одна из статей устава почтового (том XII)[198][199]

Лишь 30 ноября 1918 года ВЦИК принял Положение о народном суде РСФСР, примечание к статье 22 которого отныне запрещало ссылаться в приговорах и решениях на «законы свергнутых правительств». С этого момента Свод законов перестал действовать на территории Советской России. До окончания Гражданской войны Свод применялся на территориях, контролируемых белогвардейскими правительствами (так, например, Особая следственная комиссия по расследованию злодеяний большевиков, работавшая на белом Юге, в своей деятельности руководствовалась Уставом уголовного судопроизводства, входившим в состав тома XVI). Часть 1 тома X Свода законов Российской империи продолжала применяться к частноправовым отношениям в Латвийской Республике (до вступления в силу Гражданского закона 1937 года), в Литовской Республике и Печорском уезде Эстонской Республики (до присоединения к СССР)[198][200][201][202][203] и Польской Республике (до начала Второй мировой войны на территории восточных воеводств, не входившей в состав Царства Польского).