Семнадцатая поправка к Конституции США

Джеймс Уилсон — единственный член Конституционного собрания, поддерживавший прямые выборы Сената

Первоначально согласно 3-му разделу 1-й статьи, а также 1-му и 2-му пунктам Конституции, каждое законодательное собрание назначало от своего штата сенаторов на шесть лет[4]. Каждый штат, независимо от площади, имеет право на двух сенаторов согласно одному из условий Коннектикутского компромисса между крупными и мелкими штатами[5]. Это было противопоставлено Палате представителей, палате Конгресса, избираемой на всенародных выборах, и было описано как неспорное решение; Джеймс Уилсон был отцом-основателем, поддерживавшим прямые выборов в Сенат; это предложение было отвергнуто 10 голосами против 1[6]. У первоначального метода отбора сенаторов было много преимуществ. До подписания Конституции федеральным парламентом был Континентальный конгресс, где штаты не создавали практически ничего, кроме постоянных договоров, а граждане, которых представляли Конгрессмены, сохраняли верность своим штатам. Однако при Конституции штаты подчинялись центральному правительству; назначение сенаторов штатами убеждало антифедералистов в наличии защиты от поглощения штатов и их полномочий постоянно расширяющимся федеральным правительством[7], что являлось противовесом для полномочий последнего[8].

Сверх того, время службы сенаторов (в три раза больше, чем представителей) и избегание прямых выборов превращало Сенат в орган для «смягчения» популизма Палаты представителей. В то время как Палата представителей работала двухлетними циклами прямых перевыборов, сенаторы могли позволить себе «придерживаться более объективных взглядов на встающие перед Конгрессом вопросы»[1]. Парламенты штатов также сохранили теоретическое право «давать своим сенаторам указания» по одобрению или отклонению предложений, что давало штатам и прямое и косвенное представительство в федеральном правительстве[9]. К тому же Сенат обеспечивал формальную двухпалатность парламента, причём члены каждой палаты несли ответственность перед совершенно различными избирательными округами; это помогало решить проблему подверженности федерального правительства «специальным интересам» (лоббистам)[10]. Члены Конституционного собрания также считали Сенат эквивалентом британской Палаты лордов, содержащим «лучших людей» общества; они надеялись, что Сенат обеспечит большее спокойствие и стабильность, чем Палата представителей, благодаря особому статусу сенаторов[11].

По словам Джея Байби, судьи Апелляционного суда 9 округа США, сторонники прямых выборов сенаторов полагали, что главных проблем назначения сенаторов было две: коррупция в законодательных собраниях штатов и электоральные кризисы[12]. По поводу коррупции общее мнение было звучало так: назначения сенаторов «покупаются и продаются», переходят из рук в руки ради услуг и сумм денег, а не способностей кандидатов. В период между 1857 и 1900 годом Сенат расследовал 3 назначения на предмет коррупции. Например, в 1900 году назначение Уильяма Кларка было отменено после того, как Сенат сделал вывод, что тот купил голоса в парламента Монтаны. Однако Байби и Тодд Зайуики считали, что данный вывод Сената был необоснованным; по этому вопросу существовал «дефицит надёжной информации»,[13] и почти за век назначений только 10 были оспорены по обвинению в неправильности[14].

Другой проблемой были электоральные кризисы — случаи, когда ни один из кандидатов в сенаторы не получал большинства голосов в законодательном собрании. Поскольку парламенты штатов были обязаны решать, кого назначать сенаторами, система зависела от их способности к согласию. Парламенты некоторых штатов прийти к согласию не могли, и это задерживало отправку их представителей в Конгресс; в некоторых случаях система терпела такую неудачу, что некоторые штаты в Сенате не были представлены вообще[15]. В период между 1891 и 1905 годом 46 назначений сенаторов от 20 различных штатов окончились электоральным кризисом;[14] в одном крайнем примере место сенатора от Делавэра пустовало с 1899 по 1903 год[16]. Само проведение назначений в Сенат иногда приводило к крупным сбоям в работе законодательных собраний штатов: например, в 1897 году треть депутатов Орегона отказались приносить должностную присягу из-за спора об открытом месте в Сенате. В итоге Законодательное собрание Орегона не смогло принимать законы в том году[16].

С другой стороны, Зайуики утверждает, что эта проблема не была серьёзной. Электоральные кризисы были проблемой, но являлись исключением, а не правилом; в парламентах многих штатов вообще не было кризисов назначений сенаторов. Большинство парламентов, в которых были проблемы с назначением в 19 веке, были парламентами недавно принятых в состав США западных штатов, которые страдали от «неопытности законодательных собраний и слабой партийной дисциплины…по мере того как западные парламенты набирались опыта, электоральные кризисы стали происходить реже». В то время в Юте такие кризисы произошли в 1897 и 1899 году, они стали «хорошим обучающим опытом» и с тех пор с назначением сенаторов в Юте проблем не было[17]. Другая проблема заключалась в том, что во время электоральных кризисов законодательные собрания штатов не могли заниматься своими обычными делами; Джеймс Юри, писавший в «South Texas Law Review», отмечает, что этого на самом деле не было. Во время электоральных кризисов парламенты штатов решали эту проблему по следующему принципу: «один голос в начале дня — парламентарии продолжают выполнять свою обычную работу»[18]. Также существовало мнение, что на самих выборах в законодательные собрания преобладал вопрос назначения сенаторов: депутаты избирались на основе их замыслов о назначении сенаторов, а не мнений по местным вопросам[19].

Уильям Дженнингс Брайан, участник кампании за прямые выборы сенаторов

В начале 19 века начали раздаваться требования принятия поправки к Конституции о выборах в Сенат (первым требование о поправке, предусматривающей прямые выборы сенаторов, вынес Генри Сторрз в 1826 году)[20]. Подобные предложения также были внесены, например, в 1829 и 1855 году, причём самым известным их поборником был Эндрю Джонсон, поднявшим данный вопрос в 1868 году и считавшим преимущества идеи «настолько очевидными», что дополнительного объяснения не требовалось[21]. Также в 1860-х в Конгрессе прошли первые крупные споры по данной проблеме; в 1861 году Сенат и Палата представителей наложили вето на назначение Джона Стоктона сенатором из-за того, что он был одобрен относительным, а не абсолютным большинством голосов членов законодательного собрания своего штата. В ответ Конгресс принял в июле 1866 года закон, требовавший парламенты штатов назначать сенаторов абсолютным большинством голосов[21].

К началу 1890-х поддержка введения прямых выборов в Сенат существенно увеличилась, и реформаторы стали работать по двум направлениям. На первом Народная партия включила данное предложение в свою Омаханскую платформу, принятую в 1892 году[22]. В 1908 году Орегон принял первый закон о прямых выборах сенаторов. Вскоре то же самое было сделано в Небраске[23]. Сторонники прямых выборов отмечали, что в 10 штатах уже были необязательные первичные выборы кандидатов в сенаторы,[24] практически служившие совещательными референдумами, указывавшими законодательным собраниям, как голосовать;[24] реформаторы призывали к введению подобного в других штатах. На втором направлении реформаторы работали в направлении конституционной поправки, которая решительно поддерживалась в Палате представителей, но сначала отвергаемой Сенатом — Байби отмечает, что законодательные собрания штатов, которые потеряли бы часть своих полномочий при успехе реформы, поддерживали кампанию. К 1910 году парламенты 31 штата вынесли резолюции, требующие принятие поправки к Конституции о прямых выборах сенаторов, и в тот же год 10 сенаторов-республиканцев, возражавших против реформы, были вытеснены со своих мест, что стало «предупреждением Сенату»[24].

Среди реформаторов были Уильям Дженнингс Брайан, тогда как в число их противников входили уважаемые личности, такие как Элиу Рут и Джордж Фрисби Хор; Рута так сильно беспокоил этот вопрос, что после принятия Семнадцатой поправки он отказался участвовать в перевыборах в Сенат[12]. Брайан и другие реформаторы аргументировали необходимость прямых выборов, подчёркивая воспринимаемые изъяны существующей системы, особенно коррупцию и электоральные кризисы, и возбуждая популистские настроения. Самым важным был популистский аргумент — существовала нужда «пробудить в сенаторах…более острое чувство ответственности перед народом», которого, по мнению реформаторов, им не хватало; назначение законодательными собраниями штатов считалось анахронизмом, который шёл не в ногу с желаниями американского народа и привёл к превращению Сената в «своего рода аристократический орган — слишком далёкий от народа, за пределами его досягаемости и без особой заинтересованности в его благосостоянии»[25].

Хор отвечал на этот аргумент тем, что народ был менее неизменным и доверенным органом власти, чем законодательные собрания штатов, и что передача народу обязанности выборов сенаторов будет передачей в тот орган, который «[существовал] лишь день» до изменений. К иным контраргументам относятся те, что знаменитые сенаторы не могли быть избраны на прямых выборах, и что, поскольку у многих сенаторов был опыт в Палате представителей, которая уже избиралась на прямых выборах, поправка к Конституции была бы бессмысленной[26]. Предложение о прямых выборах сенаторов также считалось угрозой правам и независимости штатов, которые были «суверенными и имели право…на отдельную палату в Конгрессе,…куда бы они отправляли своих посланников». Этот контраргумент опровергался аргументом, что изменение способа отбора сенаторов не поменяло бы их обязанностей[27].

‪

Карикатура на монополии позолоченного века, которые больше не могли тайно контролировать Сенат США (слева), подкупая законодательные собрания штатов (справа)

Семнадцатая поправка изменила партийные результаты штатов, она имела «немедленное и существенное влияние на политический состав Сената»[40].

До того, как Верховный Суд США потребовал ввести правило «один человек—один голос», сельские округа и города имели равный вес в законодательных собраниях штатов, поскольку один голос сельского жителя был равен 200 голосам городских жителей. Неправильно распределённые парламенты штатов дали бы Республиканской партии контроль над Сенатом на выборах в Сенат 1916 года. С введением прямых выборов сенаторов каждый голос имел равное представительство, и Демократическая партия сохранила контроль над Сенатом[41].

Репутация коррумпированных и деспотических парламентов штатов продолжила снижаться по мере того, как Сенат присоединился к Палате представителей в осуществлении популярных реформ. Судья Байби утверждал, что данная поправка привела к полному «бесчестью» для законодательных собраний штатов без опоры в виде средства контроля штатов за Конгрессом. Прогрессивные меры были введены ради придания федеральному правительству возможности неоднократно вытеснять дискредитированные штаты в течение десятилетий[42].

Законодательство нового курса Рузвельта — ещё один пример расширения федерального регулирования, дающего ему господство над продвижением законодательными собраниями штатов их интересов в угле, нефти, кукурузе и хлопке[43]. Юри соглашается, утверждая что сейчас сенаторы не только могут свободно игнорировать интересы своих штатов, но и «имеют стимул к использованию своих полномочий по совету и согласию для назначения федеральных судей за счёт суверенности штатов»[44]. За первую половину 20 века, когда всенародно избираемый Сенат подтверждал назначения на федеральные должности, делаемые и президентами-демократами, и республиканцами, Верховный Суд США начал применять Билль о правах к законодательству штатов, игнорируя его, когда оно приносило вред отдельным гражданам штатов, применяя 14 поправку[45].

Ниже перечислены первые прямые выборы в Сенат после принятия 17 поправки:[46]

• 1913: Мэриленд, внеочередные выборы сенатора 1 класса для заполнения вакантной должности, срок полномочий до 1917 года;
• 1914: Все 32 сенатора 3 класса, срок полномочий с 1915 по 1921 год;
• 1916: Все 32 сенатора 1 класса, срок с 1917 по 1923;
• 1918: Все 32 сенатора 2 класса, срок с 1919 по 1925.

Оклахома, принятая в состав США как штат в 1907 году, назначала своего сенатора законодательным собранием три раза: дважды в год принятия, и ещё раз в 1908 году. В 1912 году Оклахома переизбрала Роберта Оуэна на совещательных всенародных выборах[46].

Нью-Мексико, принятый в состав в 1912 году, назначил только двух своих первых сенаторов по итогам голосования законодательного собрания. Аризона, принятая в том же году, избрала своих двух первых сенаторов на совещательных прямых выборах. Аляска и Гавайи, принятые в состав в 1959 году, никогда не назначали сенаторов голосованием в своем парламенте[46].

При рассмотрении дела «Тринси против Пенсильвании» Апелляционный суд третьего округа США предстал перед ситуацией, в которой после смерти сенатора от Пенсильвании Генри Хайнца III губернатор Роберт Кейси назначил временную замену и внеочередные выборы, не включавшие в себя Праймериз[47]. Избиратель и будущий кандидат в губернаторы Джон С. Тринси-младший утверждал, что отсутствие праймериз нарушало Семнадцатую поправку и его право голоса, предусмотренное 14 поправкой[48]. Эти аргументы были отвергнуты апелляционным судом, который постановил, что 17 поправка не требует праймериз[49].

Другой анализируемый вопрос состоит в том, соответствуют ли Конституции законы, ограничивающие право губернаторов делать временные назначения сенаторов. Викрем Эмер, утверждает в своей статье в юридическом периодическом издании «Hastings Constitutional Law Quarterly», что требование законодательства Вайоминга о том, что губернатор данного штата, делающий временное назначение сенатора, должен назначать члена той же партии, в которой состоял сенатор, занимавший ставшую вакантной должность, нарушает Семнадцатую поправку[50]. Это утверждение основано на тексте Семнадцатой поправки, в которой сказано, что «законодательное собрание любого штата может уполномочить исполнительную власть делать временные назначения». Данная поправка только разрешает парламенту любого штата передать губернатору право временных назначений и не разрешает собранию вмешиваться после передачи вышеуказанного права губернатору. Полномочие законодательного собрания состоит в возможности решать, должен ли губернатор иметь право назначать временных сенаторов, а не каким образом он должен это делать[51]. Сенфорд Левинсон не согласен с Эмером, и опровергает его мнение аргументом, что вместо того, чтобы заниматься текстуальным толкованием пунктов Конституции, следует истолковывать их таким способом, который приносит больше всего пользы, и что возможность законодательных собраний ограничивать право губернатора на временные назначения сенаторов приносит значительную пользу штатам[52].

В связи со спорами о влиянии Семнадцатой поправки, неоднократно появлялась пропаганда её реформы или отмены. С начала президентства Барака Обамы в 2009 году четверо сенаторов из Демократической партии покинули Сенат ради должностей в исполнительной ветви власти: Барак Обама (Президент США), Джо Байден (вице-президент), Хиллари Клинтон (Государственный секретарь США) и Кен Салазар (Министр внутренних дел США). Возникла полемика о назначениях на освободившиеся должности сенаторов, произведённых губернатором Иллинойса Родом Благоевичем и штата Нью-Йорк Дэвидом Пэтерсоном. Это создало заинтересованность в упразднении губернаторских назначений в Сенат[53]. Так, сенатор от Висконсина Расс Файнголд и представитель от Калифорнии Дэвид Драйер предложили поправку к Конституции об отмене вышеуказанного права губернаторов; сенаторы Джон Маккейн и Ричард Дурбин и представитель Джон Конйерс-младший стали их спонсорами[53]. Движение чаепития находится в авангарде кампании за полную отмену Семнадцатой поправки, утверждая, что это защитит права штатов и уменьшит власть федерального правительства[54].