Указ

Устав (указ)[5] — древнейшая исторически сложившаяся форма права Русского государства. Так, уже Русская правда представляет собой кодификацию двух пластов источников права: обычного права Древней Руси и княжеских уставов (указов). В дальнейшем, в XIV — XVII столетиях, указ (указная грамота[6]) продолжает оставаться как важным источником права Русского государства (наряду с собственно законодательными источниками — судебниками, актами Земских соборов), так и правоприменительным актом, представляющим собой царское (великокняжеское) волеизъявление по тому или иному вопросу, требующему оперативного решения. То есть, двоякая функция указов (нормативный акт и акт правоприменения) обозначилась уже тогда.

Самым ранним собственно указным актом является… грамота великого князя московского Андрея Александровича на Двину с распоряжением о пропуске к морю и обратно трех великокняжеских «ватаг». На Двину адресована и указная грамота 1324—1340 гг., составленная от имени Ивана Калиты и Великого Новгорода (посадника, тысяцкого и «Всего Новгорода»)[7].

Указ Алексея Михайловича об основании города Богородицка

Периодически указы систематизировались, и их наиболее важные нормативные положения включались в уставные (указные) книги, являющиеся сводами правил по тому или иному ведомству (приказу). Так, известны указные книги Холопьего, Разбойного, Земского, Поместного приказов и т. д. В дальнейшем указные книги стали одним из важнейших источников наиболее полной кодификации русского феодального права — Соборного уложения 1649 года.

Начиная с Петра I в России появляются новые формы права — регламенты, артикулы, манифесты и т. д. Собственно императорские указы также продолжают издаваться, при этом указы, подписанные лично императором, получили наименование Именных указов (в противоположность «Высочайшим повелениям», то есть устным распоряжениям государя[8]). Именные указы издавались по широкому кругу вопросов и могли носить как индивидуальный (правоприменительный), так и нормативный характер. В частности, именными указами Правительствующему Сенату утверждались нормативные акты (уставы, учреждения), а также создавались и упразднялись органы государственной власти.

Указ Екатерины I об учреждении Академии наук (1725 года)

Именной Указ Государя Императора издавался в двух случаях: 1) тогда, когда при неединогласии Государственного Совета Император утверждал мнение меньшинства или особое мнение отдельного члена Совета, или же постановлял собственную резолюцию. Наиболее часто постановления последнего рода издавались в царствование Николая I, который при несогласии с мнением большинства утверждал предложение меньшинства преимущественно в тех случаях, когда к нему присоединялся председатель Государственного Совета — в остальных же он как правило постановлял собственные резолюции); 2) Именной указ, данный Правительствующему Сенату — особая форма законодательства, связанная с предшествующей одноименной исторически, но с момента учреждения Государственного Совета обретшая собственное существование. Использовался в тех случаях, когда предписывалось Сенату ввести в действие какое-либо законоположение, а также довольно часто содержал изложение мотивов нововведения. Проекты Именных указов Сенату вносились на рассмотрение Гос. Совета совместно с теми положениями, которые они вводили в силу[9].

Кроме того, в рамках своей компетенции правом издания собственных указов обладали Сенат и Синод. При этом Александром I было установлено, что «указы Сената исполняются всеми, как собственные императорского Величества; один Государь или его Именной Указ могут остановить Сенатские повеления»[10].

В предреволюционное время указная власть императора определялась, согласно Своду законов Российской империи, следующим образом: «Государь Император, в порядке верховного управления, издаёт в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов» (т. I, ч. 1, ст. 11[11]). Также император был вправе непосредственно издавать указы и повеления, связанные с распоряжением принадлежащим ему имуществом (там же, ст. 20). Статьёй 24 Свода законов устанавливалось, что указы и повеления императора, изданные им как непосредственно, так и в порядке верховного управления, «скрепляются Председателем Совета Министров или подлежащим Министром либо Главноуправляющим отдельною частью и обнародуются Правительствующим Сенатом»[12].

После Октябрьской революции 1917 года указы исчезли из законодательной и правоприменительной практики. По мнению исследователей вопроса, это произошло потому, что «„закон“ и „указ“ слишком напоминали старое право, враждебное пролетариату. Поэтому названия нормативных актов заимствованы из терминологии революционной Франции: декрет и декларация»[13].

Понятие указа было «реабилитировано» в Конституции СССР 1936 года (т. н. «Сталинской Конституции») и соответствующим ей Конституциям союзных и автономных республик (например, Конституции РСФСР 1937 года).

Согласно параграфу «б» статьи 49 Конституции СССР 1936 года Президиум Верховного Совета СССР издаёт указы. Конституция не раскрывала содержание этого права Президиума Верховного Совета СССР, а также не очерчивала круг вопросов, по которым Президиум Верховного Совета СССР может принимать указы, но в теории и на практике сложилось представление о двух испостасях Президиума Верховного Совета СССР: как высшего законодательного органа в период между сессиями Верховного Совета СССР, так и «коллективного президента».

В соответствии с двумя различными возложенными на него функциями Президиум Верховного Совета СССР, соответственно, обладал и двумя различными группами полномочий. С одной стороны, выполняя чисто президентские задачи (награждение, помилование, решение вопросов гражданства и т. д.), он издавал большое количество ненормативных правоприменительных указов… Эти указы, как правило, не нуждались ни в специальном контроле, ни в утверждении их высшим представительным органом власти. Но президиумам, так как они были одновременно постоянно действующими органами верховных советов, которые за исключением чрезвычайных ситуаций собирались на свои сессии не чаще двух раз в год, также приходилось решать и неотложные нормотворческие задачи, непосредственно отнесенные к ведению высших представительных органов, которые тоже оформлялись указами[14].

Указ Президиума Верховного Совета СССР об образовании КГБ СССР (1954 года)

По сложившейся практике, прямо в Конституции 1936 года не закреплённой, некоторые нормативные указы Президиума Верховного Совета СССР, вносящие изменения и дополнения в действующие законы, впоследствии выносились на утверждение сессии Верховного Совета СССР, который принимал специальные законы об их утверждении. Однако далеко не все нормативные указы Президиума Верховного Совета СССР выносились на утверждение Верховного Совета СССР, но применялись непосредственно, без какого-либо утверждения[15].

Дальнейшее развитие указотворческая деятельность в СССР получила в связи с принятием Конституции СССР 1977 года.

Согласно статье 123 этой Конституции, Президиум Верховного Совета СССР издаёт указы и принимает постановления. Надо заметить, что эта норма «Брежневской Конституции» лишь зафиксировала давно сложившуюся правотворческую практику Президиума ВС СССР:

Так, начиная с 1951 года, акты, касающиеся толкования законов, а также вопросов приема в гражданство СССР, принимаются в форме постановлений.

Указом Президиума Верховного Совета СССР «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР, постановлений Верховного Совета СССР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета СССР» от 19 июня 1958 года была законодательно закреплена для актов Президиума, имеющих общегосударственное значение, форма постановлений[16].

Но точной иерархии в соотношении «указ — постановление» Конституция 1977 года не обозначила. Это привело к тому, что в силу сложившихся традиций какие-то вопросы, отнесённые к компетенции Президиума Верховного Совета СССР, решались указами, а какие-то — постановлениями. В частности, о помиловании осуждённых издавался указ, а об отклонении ходатайства о помиловании — постановление[17].

Безусловно посредством указов решались вопросы о внесении изменений и дополнений в действующие законы. Но указами также оформлялись и индивидуально-правовые решения, в частности, о награждении государственными наградами, лишении советского гражданства и т. д.

Таким образом, Конституция СССР 1977 года (а равно аналогичные ей конституции союзных и автономных республик) сохранила двоякую юридическую природу указа как нормативного и индивидуально-правового акта.

Указ Президента РСФСР № 1 (11.07.1991 года)

Указ Президента России является подзаконным актом. Указы чаще всего имеют нормативный характер, распоряжения — акты индивидуального действия.

В соответствии со статьёй 90 Конституции России Президент Российской Федерации издаёт указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции России и федеральным законам.