Свобода передвижения и выбора места жительства

История

В России история становления права на свободу передвижения тесно связана с возникновением и развитием паспортной системы.

С ХIII века в России известны проезжие грамоты для иностранных граждан, которые были своеобразным удостоверением их  личности. Развитие торговых и дипломатических отношений с другими странами обусловили появление проезжих грамот для русских, отъезжающих за границу. Установление паспортной системы относится ко времени Петра Первого, политика которого ставила своей целью обеспечить рекрутирование модернизируемой им армии для которой требовалось организовать подушное обложение, пресечь беззакония и утвердить в обществе такой порядок, чтобы можно было учитывать и удерживать на месте лиц, подлежащих призыву или обязанных платить подать. Поэтому  продолжением этой политики стал надзор за передвижением населения. Вскоре был учрежден порядок, при котором никто не мог изменить места жительства без разрешения соответствующих властей, каждый подданный государства был приписан к определенному месту, и чтобы покинуть его, требовался разрешительный документ – вид на жительство в городах и местностях, населенных инородцами, в деревне – разрешение душевладельца.

Постепенно в Российской империи  сложилась стройная паспортная система с введением ограничений на перемещение и проживание для отдельных категорий населения, поскольку правила делили подданных по социальным, региональным и этническим признакам.  Были введены особые паспорта для каждого сословия, при этом выдача цыганам паспортов запрещалась, а беспаспортные бродяги и беглые подвергались преследованию. Запрещалось отлучаться без паспорта с постоянного места жительства, а национальные меньшинства (евреи, нагайцы, калмыки, брухмены, башкиры, сибирские иногордцы) ограничивались в передвижении по территории страны. При этом в местах своего постоянного проживания наличие удостоверения личности не было обязательным. Поскольку паспорт действовал определенный срок, то человека, который просрочил паспорт и не успел его переменить, отрывали от работы, лишали заработка   и насильно высылали в деревню, к месту прописки, а прежде сажали в тюрьму.

Подданные Российской империи, за исключением небольшой категории, не имели права путешествовать или жить за границей, так же как и иностранцы не могли свободно приезжать в страну. Действовала сложная процедура получения загранпаспорта и выезда из страны для российских граждан, для которых был установлен максимальный срок пребывания за границей, не более 5 лет.

В России право на свободу передвижения человека и гражданина впервые было провозглашено, как и другие личные права человека и гражданина после революции 1905 года. Высочайшим Указом от 5 октября 1906 года было введено расширительное определение постоянного места жительства, которым отныне признавалось не место приписки, а место ведения домашнего хозяйства, службы или занятости, то есть место оседлости, что несколько упростило получение населением паспортов для передвижения по территории России.

Каждый российский подданный отныне имел право свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства. Ограничение в этих правах были установлены особыми законами. Кроме лиц, свободное  передвижение которых было  ограничено в силу их состояния на военной службе, содержания под стражей, нахождения в ссылке, в силу судебного приговора, и находившихся под надзором полиции, права на свободное избрание места жительства были лишены русские подданные:  евреи, лица лишенные духа и сана и т.п. Иностранцы в России пользовались правами российских подданных с соблюдением ограничений, установленных законом. (Основные государственные законы т.1 ч.1 изд. 1906 г. ст. ст. 76, 82). Существовали особые ограничения, при которых некоторым категориям граждан  нельзя было поселяться на определенных территориях ни при каких условиях. Особые ограничения  свободы передвижения касались жителей, которые проживали в пограничной черте России, которая была установлена с 1819 года, в виде 2-х верстного расстояния в глубь государственной территории.

После революции 1917 года в первые годы советской власти граждане могли пользоваться свободой передвижения, так как паспортная система значительно упростилась, хотя продолжала основываться на разрешительном принципе прописки вплоть до января 1922 года. Провозгласив нэп, советское  правительство предоставило всем гражданам «право беспрепятственного передвижения по всей территории РСФСР». Постановление правительства от 29 июня 1923 года запрещало органам управления требовать от граждан РСФСР обязательного представления паспортов и иных видов на жительство, стеснявших их право передвигаться и селиться на территории РСФСР и аннулировало паспорта и другие виды на жительство с 1 января 1924 года. Граждане могли в случае необходимости получить удостоверения личности. По мере свертывания нэпа в стране вводились все более жесткие ограничения свободного передвижения, прописка в городских поселениях с января 1925 года стала обязательной.

Свобода передвижения стала практически невозможной с 27 декабря 1932 года, когда была введена повсеместно паспортная система с разрешительным принципом прописки, причем паспорт стал единственным допустимым для этого документом и рядом других ограничений, часть из которых никогда полностью в открытой печати не публиковалась.

Конституция РСФСР от 10 июля 1918 года и Конституция СССР 1924 года не провозглашали  и не гарантировали право на свободу передвижения, как и другие личные права человека и гражданина. При этом в интересах рабочего класса отдельные лица и отдельные группы людей могли быть лишены определенных прав. В Конституции СССР 1936 года среди основных прав и обязанностей граждан, провозглашенных в ней, право на свободу передвижения, отсутствовало. Конституция СССР[1] от 7 октября 1977 года среди личных прав и свобод также не провозглашала и не гарантировала право на свободу передвижение человека и гражданина.

Граждане получили возможность, более ли менее свободного передвижения по территории страны только после очередного принятия в 1974 году Положения о паспортной системе в СССР и Постановления «О некоторых правилах прописки граждан». В них  уравнивались все граждане СССР, в том числе и сельские жители, в праве на получение  паспорта и свободного передвижения в пределах СССР.

В Российской Федерации существенно ситуация изменилась с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права провозгласила и гарантировала право на свободу передвижения человека и гражданина, как основное право человека.

Федеральным законом от 25 июня 1993 года  № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» был отменен институт «прописки», который обязывал граждан проживать в определенном месте, и была введена система регистрационного учета граждан России по месту их пребывания и жительства, которая носит уведомительный, а не разрешительный характер. Уведомление гражданином России органов регистрационного учета о новом месте жительства является его обязанностью и допустимым ограничением права на выбор места жительства. Отсутствие у гражданина регистрации по месту жительства не является основанием к ограничению или лишению его права на свободу передвижения[4]

Последний советский закон о порядке выезда граждан за рубеж был принят за несколько месяцев до распада страны, 20 мая 1991 года. Он отличался удивительным по меркам СССР либерализмом — выехать можно было по ходатайству государственных, общественных и религиозных организаций или предприятий. С января 1993 года выездная виза выдавалась автоматически без каких-то ходатайств или справок[5].

Статья 27 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому человеку, законно находящемуся на российской территории, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, и выезжать за пределы страны; российским гражданам также гарантируется право беспрепятственно возвращаться в Россию[6].

Право на свободу передвижения составляет часть свободы самоопределения личности, является одним из главных элементов в системе личных прав и свобод человека и в качестве гарантированного государством личного права, элементом конституционно-правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации.

Свобода передвижения на территории Российской Федерации распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, которые законно находятся на территории Российской Федерации. В отличие от иностранных граждан проживание и пребывание граждан РФ на территории Российской Федерации всегда носит законный характер.

Система конституционно-правовых ограничений права на свободу передвижения включает в себя два типа ограничений: общие (в рамках реализации части 3 статьи 55 Конституции России – общий режим ограничений) и специальные. Специальные ограничения в свою очередь разграничиваются на следующие группы: а) ограничения в условиях действия особых режимов ограничения прав (чрезвычайного или военного положения), б) ограничения, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан, в) ограничения, связанные со специальным статусом определенных территорий Российской Федерации[7]

Согласно федеральному закону, право граждан России на передвижение и выбор места жительства и пребывания может быть ограничено в пограничной зоне, в закрытых военных городках, в закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, или где существует опасность распространения инфекционных заболеваний или массовых неинфекционных заболеваний и отравлений[8] в случае введения ограничительных мероприятий (карантина)[9]. Также свобода выбора места проживания ограничена у иностранных граждан, проживающих по разрешению на временное проживание.

Существуют населённые пункты и территории, которые иностранные граждане могут посетить только по разрешению местных и федеральных властей[10].

В России ведётся регистрационный учёт места жительства и места пребывания граждан. Граждане обязаны регистрировать пребывание в помещениях, в которых временно проживают свыше 90 дней. Граждане, изменившие постоянное место жительства, обязаны подать на регистрацию не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства[11].

Места жительства и пребывания иностранных граждан фиксируются через миграционный учёт. Для иностранцев сроки регистрации места пребывания значительно жёстче, чем для российских граждан. Как для временно пребывающих, так и для постоянно проживающих в России иностранных граждан это семь рабочих дней[12].

Согласно статье 30 Конституции Республики Беларусь, граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать её и беспрепятственно возвращаться обратно. Следовательно, понятие свободы передвижения включает право пребывания на одном месте и свободу его перемены. Свобода передвижения имеет 2 аспекта: внешний (свобода выезда за пределы государства и возвращение обратно) и внутренний (свобода нахождения внутри государства, включая выбор места жительства или пребывания). Право на свободу передвижения и выбор жительства принадлежит человеку от рождения, считается неотчуждаемым, но может быть ограничено в случаях, предусмотренных законодательством, в частности об этом говорится в ст.23 и ст.63 Конституции Республики Беларусь. Данная свобода также находит отражение и в международных документах, в том числе во Всеобщей декларации прав человека. И это говорит о важности данной свободы и о признании её мировым сообществом, а её отражение в законодательстве нашей страны подтверждает признание Беларусью общепризнанных принципов и норм международного права.