Вопрос о существовании договорённости о нерасширении НАТО на восток

Предложение о нерасширении НАТО в восточном направлении, бывшее одним из способов взятия западными странами инициативы в вопросе объединения Германии и снижения возможности влияния СССР на этот процесс[15], имело своей основой положения речи министра иностранных дел ФРГ Ганса-Дитриха Геншера в Тутцинге, озвученной 31 января 1990 года[11]. В ней министр, в числе прочего, призвал НАТО недвусмысленно заявить: «что бы ни происходило в странах Варшавского договора, расширения территории НАТО на восток, то есть ближе к границам Советского Союза, не будет»[16][17]. Выступление Геншера было подготовлено им без согласования с канцлером ФРГ Гельмутом Колем, которому он приходился политическим конкурентом в преддверии приближавшихся парламентских выборов и у которого он стремился «перехватить лавры объединителя Германии»[18], вместе с тем его предложения вызвали интерес в среде руководства западных стран, которое начало рассматривать возможность добиться согласия СССР на объединение Германии в обмен на ограничение расширения НАТО[19]. 2 февраля министр изложил свой план госсекретарю США Джеймсу Бейкеру[19], а 6 февраля — министру иностранных дел Великобритании Дугласу Гёрду[20]. Геншер пояснил, что предложенное ограничение было бы применимо как для ГДР, так и для восточноевропейских стран[19][20][21][22]. Через 10 дней после выступления в Тутцинге, Геншер повторил свои слова в беседе с Шеварнадзе: «Нам понятно, что членство в НАТО порождает сложные проблемы. Однако, одно нам ясно: НАТО не будет расширятся на восток»[23]. Ещё через два дня Геншер повторяет утверждение на пресс-конференции с Бейкером в Вашингтоне: «Как я сказал, у НАТО нет намерений по расширению на восток»[24].

Американско-западногерманская позиция стала основой на переговорах 7—10 февраля 1990 года с СССР[25], ставших ключевыми в последовавшем годы спустя споре о существовании договорённости[26]. В ходе указанных переговоров представители США и Западной Германии неоднократно связывали объединение Германии с ограничением расширения НАТО[27][28]. Так, 9 февраля 1990 года на встрече с министром иностранных дел СССР Эдуардом Шеварднадзе Джеймс Бейкер заявлял, что США стремятся к объединённой Германии, которая останется «прочно привязанной к НАТО», обещая вместе с тем «железные гарантии того, что юрисдикция или силы НАТО не будут продвигаться на восток»[29]. Позднее в тот же день, на встрече с президентом СССР Михаилом Горбачёвым, он признал что «Советскому Союзу и другим европейским странам важно иметь гарантии того, что если Соединённые Штаты будут сохранять в рамках НАТО своё присутствие в Германии, то не произойдёт распространения юрисдикции или военного присутствия НАТО ни на один дюйм в восточном направлении», и, кроме того, спросил у Горбачёва, предпочтёт ли он объединённую Германию «вне НАТО, полностью самостоятельную, без американских войск, или объединённую Германию, сохраняющую связи с НАТО, но при гарантии того, что юрисдикция или войска НАТО не будут распространяться на восток от нынешней линии». Когда Горбачёв ответил, что «расширение зоны НАТО является неприемлемым», Бейкер согласился с этим. Глава советского государства в ответ заявил Бейкеру, что «многое в том, что вы сказали, представляется реалистичным» и призвал «думать над этим»[25][30]. Бейкер на состоявшейся в тот же день пресс-конференции в Москве обнародовал получившийся обмен, сказав, что США предложили, для смягчения озабоченностей «тех, кто восточнее Германии»[31], не допустить расширения сил НАТО в восточном направлении и заявил, что объединение Германии, согласно позиции США, вряд ли возможно без «определённых гарантий безопасности» в отношении продвижения сил или юридсикции НАТО на восток[32]. Позднее, в своём пресс-выпуске от 13 февраля, разосланном в посольства, Госдепартамент США указал, что «госсекретарь дал понять, что США поддерживают объединённую Германию в НАТО, но готовы обеспечить, что военное присутствие НАТО не будет расширяться далее на восток»[33][34].

Заверениям Бейкера вторил и ряд других должностных лиц. Так, 9 февраля 1990 года аналогичную гарантию (объединённая Германия, «связанная с НАТО» но при условии что «войска НАТО не пойдут на восток дальше, чем они располагаются») предлагал заместитель советника президента США по национальной безопасности Роберт Гейтс в своём разговоре с главой КГБ СССР Владимиром Крючковым[35][36], причём он охарактеризовал это как «впечатляющее предложение»[37]; это позволяло говорить о более широкой поддержке такового, нежели это утверждается в ряде работ, и конфликтует с последующими утверждениями о «спекулятивном» характере заявлений[38]. 10 февраля 1990 года состоялись переговоры между советской и западногерманской сторонами, на которых заверения о нерасширении НАТО давали канцлер ФРГ Коль[39] и министр иностранных дел ФРГ Геншер, заверивший Шеварднадзе, что «членство в НАТО объединённой Германии поднимает ряд сложных вопросов. Для нас, однако, одно ясно совершенно точно: НАТО не будет распространяться на восток. А, так как отсутствие экспансии НАТО определено, то это справедливо в общем случае»[40][41][42][43]. По итогам переговоров с Колем советское руководство дало добро на создание валютного союза ГДР и ФРГ, ставшего первым шагом к объединению Германии[44]. А 13 февраля 1990 года на конференции в Оттаве советское руководство согласилось на американские предложения по переговорам в формате «2+4» о решении вопросов безопасности в связи с объединением Германии[34], причём, как утверждается в дневнике помощника Шеварднадзе, журналиста Теймураза Мамаладзе, за день до этого Бейкер заверил Шеварднадзе, что «если объединённая Германия останется в НАТО, то надо будет позаботиться о нерасширении его юрисдикции на Восток»[45][46].

Между тем, пока Бейкер и Гейтс обсуждали с советским руководством «обещание о нерасширении», его содержание встретило и критику в американском руководстве, поскольку оно могло толковаться и как оставляющее Восточную Германию вне гарантий безопасности НАТО[47][48][49]. 9 февраля президент США Джордж Буш-старший направил Гельмуту Колю письмо с целью прояснить позицию США, в котором компонентом присутствия объединённой Германии в НАТО предполагался «особый военный статус» бывшей ГДР[50] (правда тот, между письмами Бейкера, сообщавшего о своём разговоре с Горбачёвым и «нерасширении зоны НАТО»[51], и Буша выбрал первое, стремясь добиться нужного ему результата в виде согласия СССР на объединение Германии[52], и заверял главу советского государства о нерасширении НАТО — см. выше). На саммите в Кэмп-Дэвиде руководители США и ФРГ согласовали свои позиции по предложениям советской стороне: бывшей ГДР предполагалось предоставить «особый военный статус», при котором вся Германия будет считаться членом НАТО и подпадать под гарантии коллективной безопасности блока, альянс будет иметь «юрисдикцию» над территорией бывшей ГДР даже если там не будут размещены военные структуры НАТО[47].

В этой связи встречается мнение, что в феврале 1990 года произошло существенное изменение позиции, «перечеркнувшее» ранние заверения и закрывшие для советского руководства возможность зафиксировать их[47][53]. С другой стороны, высказывается утверждение, что переговоры строились таким образом, чтобы руководство СССР считало ранние заверения сохраняющими силу[54] — в частности, таким образом могли пониматься высказывания американской дипломатии о «неотрыве» Восточной Европы от СССР (см. ниже)[55], критикуется и возможность односторонним изменением позиции аннулировать прежние «обязательства»[56].

В то же время во время встречи 31 мая 1990 года Горбачёв прямо поддержал предложенную Джорджем Бушем формулировку совместного публичного заявления: «Соединенные Штаты недвусмысленно поддерживают членство объединенной Германии в НАТО; однако, если Германия сделает иной выбор, мы не будем его оспаривать, мы будем его уважать»[57].

Между выдвижением «особого статуса» и подписанием договора об урегулировании (весна—осень 1990), западные руководители активно «обнадёживали» СССР: расчёт, как утверждается, шёл на то, что тот одобрит объединение Германии и её членство в НАТО, если оно будет «достаточно подслащено» в вопросе коллективной безопасности, в частности, снабжено «надлежащими заверениями» об учёте советских нужд в сфере безопасности. Декларировалось, в частности, что американские предложения по объединению Германии, «преобразованию» НАТО (смещение акцента организации с военной роли на политическую) и усилению роли СБСЕ «не породят победителей и проигравших», а «создадут новую инклюзивную европейскую структуру», что политика США не направлена ни на получение «односторонних преимуществ», ни на отрыв Восточной Европы от Советского Союза[58] и что США стремятся, чтобы СССР был интегрирован в «новую Европу»[59], схожие направления прослеживались и в принятой июле 1990 года «Лондонской декларации о преобразованном Североатлантическом союзе»[60]. Декларации США и НАТО нашли определённый отклик в советском руководстве[61], которое в середине июля 1990 года одобрило объединение Германии на началах «особого военного статуса» бывшей ГДР. Соответствующие положения стали основой для Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии[45].

Основным вопросом в контексте предполагаемых гарантий нерасширения НАТО на восток является вопрос о том, являются ли заверения февраля 1990 года формой обязательства[62]. Противники утверждения о договорённости рассматривают заявления 1990 года как дипломатический манёвр Запада с целью «прощупать» позицию советского руководства[27] и, как позднее выразился Геншер, «помочь ему преодолеть препятствие» к объединению Германии[63], а не как обязывающую договорённость[64]. В этой связи подчёркивается, что Советский Союз «не смог» получить письменных гарантий о нерасширении НАТО, утверждается, что США с ФРГ лишь «кратко намекнули», что таковое «может быть предметом переговоров» (Шарот)[44], что «если отсутствуют юридические обещания о будущем членстве и размерах НАТО, то нет ничего, что могло бы рассматриваться как „нарушенное“» (Шпор)[65], а основной упор делается на Договоре об окончательном урегулировании в отношении Германии, положения которого не содержат норм, касающихся территорий за пределами Германии[66][65][64].

Сторонники утверждений о наличии договорённости, в свою очередь, пишут что неформальные договорённости имеют значение в мировой политике. Так, Джошуа Шифринсон пишет, что аналитики давно понимают, что государства не нуждаются в формальных соглашениях при определении ожиданий будущих политических действий, а также ссылается на высказывания госсекретаря США Джона Керри, признавшего что даже «юридически необязательные» соглашения составляют необходимый инструмент международной политики[67] и на практику Холодной войны, когда неформальные договорённости между СССР и США определили контуры системы европейской безопасности (1950-е и 1960-е), а во время Карибского кризиса 1962 года сыграли значительную роль в предотвращении ядерной войны между СССР и США[68]. Сам Михаил Горбачёв в интервью «Российской газете» и её зарубежным приложениям утверждая, что «вопрос о „расширении НАТО“ в те годы вообще не обсуждался и не возникал» (см. также ниже), вместе с тем назвал расширение НАТО на восток «нарушением духа тех заявлений и заверений, которые нам давались в 1990 году»[69].

Заявления относительно нераспространения НАТО на восток также делались президенту России Борису Ельцину[70]. Так, 22 октября 1993 года новый госсекретарь США Уоррен Кристофер рассказал президенту о программе НАТО «Партнерство во имя мира», предназначенной для военного сотрудничества с государствами, не входящими в альянс. Ельцин, исходя из слов Кристофера, посчитал, что НАТО отказалось от планов расширения на восток и решило включить в программу все страны Восточной Европы и СНГ, а не включить в свой состав только некоторые из них. Кристофер впоследствии утверждал, что Ельцин его неправильно понял и партнёрство вовсе не исключало дальнейшего присоединения[71], однако некоторые американские эксперты, основываясь на стенограмме встречи, считают, что госсекретарь сознательно ввёл Ельцина в заблуждение, упомянув возможное членство лишь мельком и под конец разговора[72].

В связи с вопросом о существовании договорённости поднимается и проблема субъекта, который имел право давать гарантии от имени НАТО. Руководство самого альянса в своих заявлениях подчёркивает, что такое решение могло быть принято только путём консенсуса всех стран-членов блока[4][5] (то есть не в форме «единоличной „гарантии“» кого-либо[9]). Мэри-Элис Шарот пишет, что советское руководство «можно простить» за то, что оно исходило из «руководящих позиций» США и ФРГ в альянсе и что таковой их характер подтверждается рядом документальных свидетельств; Горбачёв, следовательно, имел «разумные основания» полагать, что если доверенный представитель США делает заявления о будущем НАТО, повторённые в скором времени и главой западногерманского государства, то эти заявления имеют вес[73]. Отмечая, что решения США, СССР и Западной Германии о будущем альянса потребовали бы согласия самого альянса, она вместе с тем пишет, что «в политическом климате 1990 года обеспечить таковое было бы возможно»[74]. Шифринсон также пишет, что с учётом «доминирования США в НАТО и их гипертрофированного влияния на объединение Германии» понимание американской политической линии того времени является ключевым в вопросе о существовании договорённостей о нерасширении НАТО.[75]

Другим спорным вопросом является объём предполагаемых гарантий: относились ли сделанные в феврале 1990 года заверения только к ГДР (Восточной Германии) или же и к Восточной Европе[76]. Сторонники утверждения о договорённости, ссылаясь на разъяснения идей Геншера о нерасширении, данные им западным дипломатам (см. выше), а также на «обычное значение» понятия восточного направления, рассматривают заверения о нерасширении как касающиеся Восточной Европы[19][44], тогда как их оппоненты рассматривают вопрос «восточного направления» исключительно в рамках сказанного непосредственно на советско-западных переговорах, которые, по их утверждению, касались только Восточной Германии и не затрагивали судьбу восточноевропейских стран[77][78][79][11][80]. Михаил Горбачёв и Эдуард Шеварднадзе также утверждали, что вопрос о расширении НАТО в Восточную Европу «в те годы вообще не обсуждался и не возникал», поскольку ещё существовал Варшавский договор[81][82][8][69]. Как указывает бельгийский политолог Том Зауер (англ. T. Sauer), аргумент о том, что расширение НАТО на другие страны тогда не рассматривалось, не выдерживает критики: Венгрия уже в феврале 1990 года подняла вопрос о расширении, через несколько недель вопрос рассматривался в Госдепе США. Сам Геншер 6 февраля 1990 года недвусмысленно указал Д. Гёрду: «когда я говорил о нежелании расширять НАТО, это относилось и к другим странам помимо ГДР»[83].

Аналогичный вопрос поднимается и в связи со сделанным 17 мая 1990 года заявлением генерального секретаря НАТО Манфреда Вёрнера что «сам факт, что мы готовы не размещать войска НАТО за пределами территории ФРГ даёт Советскому Союзу твердые гарантии безопасности»[84]: российские власти ссылаются на него как на гарантию нерасширения НАТО за пределы Германии[85][86][9], тогда как оппоненты такой трактовки пишут, что заявление было сделано в контексте обсуждения размещения войск на территории ГДР, а не стран за её пределами[87].

Как утверждали представители НАТО и США, вопрос об ограничениях по вступлению в НАТО стран Восточной Европы не мог быть поднят в принципе по причине того, что это ограничение противоречило бы «праву на свободное определение государствами способов определения собственной безопасности» (признанному Заключительным актом СБСЕ 1975 года[88][89], а также «лежащему в основе» Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии и подтверждённому рядом последующих актов, подписанных в том числе и представителями СССР и России — в частности, Парижской хартией 1990 года, декларацией Будапештского саммита ОБСЕ 1994 года и некоторыми другими)[90]. Как заявляли в 1996 году представители США, право СССР на обсуждение и установление «параметров безопасности» в связи с объединением Германии, «по существу ограничившее её суверенитет», вытекало из установленных по итогам Второй мировой войны верховных прав четырёх держав-победительниц (СССР, США, Великобритании и Франции) в отношении Германии и «не установило прецедента для российского надзора за другими государствами Центральной и Восточной Европы»[90].