Поручение президента Российской Федерации

В 1990-е годы в России отсутствовали принятые федеральные законы по многим вопросам. Российский парламент, обладавший исключительным правом принимать законы, в отдельные годы принимал их крайне редко. За 1994 год российский парламент принял только 6 законов, а за 1995 год — 37 законов[2]. Поэтому в 1990-е годы указы президента России часто регулировали те вопросы, которые должны были быть прописаны в федеральных законах[3]. Указы издавались по самому широкому кругу вопросов и к 1999 году их было уже 1172[3].

Президент России Борис Ельцин мотивировал такое большое количество своих указов тем, что необходимо принять неотложные меры по защите конституционных прав граждан[3]. Правовая основа для такой практики была. Конституционный суд Российской Федерации принял Постановление от 30 апреля 1996 года, которым установил, что Президент России может издавать указы по вопросам, которые должны решаться федеральным законом[3]. В Постановлении отмечалось, что эти указы не должны противоречить Конституции России и действующим федеральным законам[3]. Постановление Конституционного суда также устанавливало, что действие Указа такого рода прекращается, когда будет принят и вступит в силу федеральный закон, регламентирующий тот вопрос, которому посвящен Указ Президента России[3]. В 1990-е годы между Президентом и оппозиционным большинством Государственной думы было противостояние. Государственная дума часто не принимала президентские законопроекты. Президент Борис Ельцин накладывал вето на законопроекты, принятые Государственной думой. В итоге вместо законов функционировали указы Президента России.

После провозглашения Постановления Конституционного суда Российской Федерации Борис Ельцин издал указ от 6 ноября 1996 года № 1536. В этом указе Ельцин предписал выполнять поручения Президента следующим должностным лицам[4]:

• Всем федеральным органам исполнительной власти;
• Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Указ Президента России № 1536 устанавливал персональную ответственность за «своевременное и полное исполнение поручений Президента Российской Федерации» и обязывал предоставлять информацию о принятых мерах по исполнению поручений Президента[5]. Предполагалось привлекать тех, кто не исполняет поручения президента к дисциплинарной ответственности[6]. Впрочем наказание должностных лиц за неисполнение поручений президента применялись и до выхода указа № 1536. Например, указом Президента России от 16 января 1996 года был снят с должности первого вице-премьера Правительства России Анатолий Чубайс[7]. Одним из оснований для такого решения согласно указу Ельцина было невыполнение Чубайсом «ряда поручений Президента Российской Федерации»[7]. В министерствах были приняты специальные приказы, устанавливающие ответственность для должностных лиц за невыполнение поручений Президента России[7].

В некоторых указах и распоряжениях Президента России в 1990-е годы содержатся упоминания о «поручениях» другим органам власти. Например, в распоряжение Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 343-рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» содержатся уже шесть поручений Правительству России и пять рекомендаций органам власти субъектов Федерации[8]. Администрация Ельцина в 1990-е годы издавала бюллетень «Президентский контроль», в котором имелась рубрика под названием: «Президент дал поручение»[9]. Впрочем, поручения Президента в 1990-е годы часто не выполнялись[10]. Поручения имели большое значение в 1990-е годы. Очень часто в рамках поручения выделялись средства из федерального бюджета[11]. Получилась парадоксальная ситуация — поручение юридически не имело статус нормативно-правового акта, но именно с помощью поручений (а не предусмотренных Конституцией России указов ми распоряжений) в 1990-е годы из федерального бюджета Президент направлял средства на те или иные нужды[11]. При этом не все поручения потом оформлялись в нормативно-правовые акты[11]. Практика дачи поручений была распространена широко. Так, в 1990-е годы поручения давали по указанию Ельцина сотрудники его Администрации — руководитель, его заместители и помощники Президента[12]. При этом Главное контрольное управление Администрации Президента следило и за выполнением этих поручений[12].

Особенностью 1990-х годов было сохранение практики устных указаний Президента России. Эта практика происходила из советского прошлого. При этом в 1990-е годы (как и в советский период) устные приказы имели приоритет над письменными[13]. Причем устные указания имели приоритет в том числе над письменными поручениями Президента России. Это прекрасно понимал премьер-министр Виктор Черномырдин, который описывал эту практику следующим образом[14]:

Устные задания, которые получал премьер [от Ельцина]... выполнялись неукоснительно, чего нельзя сказать об указах или даже письменных поручениях Президента. То есть слова, сказанные с глазу на глаз, по аппаратной значимости перевешивали бумаги

В 2000-е годы политическая ситуация в России существенно изменилась. В Государственной думе сложилось пропрезидентское большинство. Был принят ряд федеральных законов, которые стали регулировать те вопросы, которые до того регламентировались во временном порядке указами и распоряжениями Президента России. Однако практика дачи Президентом поручений сохранилась в 2000-е годы. Подразумевалось, что поручение обязательно для исполнения. Указом Президента России от 21 июня 2004 года № 791 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» предусматривал, что это Управление должно участвовать в организации проверок исполнения в субъектах Российской Федерации в том числе поручений Президента России[15].

Конституция Российской Федерации устанавливает два вида нормативно-правовых актов, которые может издавать Президент России: указ и распоряжение[16]. Указ обладает более высокой юридической силой, чем распоряжение[8]. Однако были распоряжения, которые были изданы по тем же вопросам, что и указы[8].

Конституция России предусматривает такой документ как Послание Президента России Федеральному собранию[16]. Прочие виды документов (указания, поручения и т. п.) Конституция 1993 года не выделяла. До 2020 года понятие "поручение президента Российской Федерации" встречалось в Конституции России только один раз - в части 5 статьи 117:

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента России продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации

В 1990-е годы понятие «поручение Президента Российской Федерации» в законодательстве отсутствовало[4]. Сами поручения Президента России содержали конкретные указания и данные адресата, а также дату и номер[4]. При этом, в отличие от нормативно-правовых актов, президентские поручения в 1990-е годы не имели никакого заголовка[4].

Порядок исполнения Поручений Президента России был определен Указом Президента России № 352 «О мерах по совершенствованию организации и исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» (вступил в законную силу в июле 2011 года)[16]. Постановление Правительства России от 16 августа 2011 года внесло поправки к «Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», в которых определило особенности исполнения поручений Президента[16].

Адресатом Поручения может быть государственный орган или должностное лицо государственного органа. Иногда адресатом Поручения является должностное лицо государственной компании. Например, президент Дмитрий Медведев дал поручение двум членам Правительства России и главе государственной компании «Российские железные дороги» Владимиру Якунину разобраться в ситуации с вывозом угля на территории Кемеровской области[20].

Существует два варианта оформления Поручения Президента России[16]:

• На отдельном бланке с заголовком «Поручение»;
• В виде Перечня поручений Президента Российской Федерации.

Проект Поручения (Перечня поручений) Президента России сначала готовит Администрация Президента России, а потом утверждает руководитель Администрации Президента России[16].

Каждое поручение имеет срок исполнения. Этот срок определяется следующим образом[16]:

• 3 дня со дня подписания Поручения — для поручений с пометкой «срочно»;
• 10 дней со дня подписания Поручения — для поручений с пометкой «оперативно»;
• 1 месяц со дня подписания Поручения — для поручений, где не указан срок их исполнения.

В Поручении также может быть указан конкретный срок его исполнения[16].

Срок исполнения Поручения Президента России может быть продлен (кроме поручений с пометками «срочно» и «оперативно»)[16]. Для этого руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение Поручения Президента, не позднее, чем за 10 дней до истечения срока исполнения Поручения Президента, представляет в Правительство России предложение по продлению срока исполнения (с указанием причин продления)[16].

Поручение Президента России находится на контроле до его исполнения. Снять Поручение с контроля могут следующие лица[20]:

• Президент Российской Федерации (во всех случаях);
• Глава Администрации Президента России (кроме поручений, срок исполнения которых продлен Президентом России);
• Глава Контрольного управления Администрации Президента России (кроме поручений, срок исполнения которых продлен Президентом России).

Администрация Президента России в письме от 10 января 2018 года № А26-01-ЗИ-118025191 сообщила, что полные тексты поручений Президента России не подлежат обязательному опубликованию и не высылаются гражданам по их запросам.

В некоторых случаях тексты поручений (перечней поручений) публикуются на официальном сайте Президента России[23] (например, поручения, которые даны в целях реализации Посланий президента Федеральному собранию[20]). При этом приводится информация по исполнению Поручения. На сайте Президента России есть специальный раздел «Поручения Президента», где можно проследить процесс «движения» этих поручений от начала и до конца[20].

• Послание президента России Федеральному собранию
• Распоряжение президента Российской Федерации
• Указ президента России

• Поручения Президента России на официальном сайте Президента Российской Федерации