Законодательный процесс в США

Решения Конгресса, связанные с законотворческой деятельностью могут иметь следующие формы:

• Билль (законопроект) — является наиболее распространённой формой законодательного предложения по широкому перечню вопросов, которое обретает силу закона после одобрения его обеими палатами Конгресса и подписания Президентом. Билли могут быть как публичными (устанавливают общие правила для всех), так и частными (регулируют вопросы в отношении отдельных лиц либо корпораций)[4][12][13][14].
• Совместная резолюция — по своему статусу и порядку принятия аналогична биллю, единственное отличие заключается в том, что она принимается по более узким или специфическим вопросам. Например, все конституционные поправки оформляются в виде совместной резолюции, которая после принятия в Конгрессе сразу направляется для ратификации в законодательные собрания штатов и вступает в силу после одобрения не менее 3/4 всех штатов. Также посредством совместной резолюции могут быть оформлены определённые внешнеполитические решения (участие в международных организациях, вопросы войны и мира) или различные финансово-бюджетные вопросы второстепенного характера, требующие оперативного вмешательства[12][4][13][14].
• Совпадающая резолюция — акт, не имеющий силы закона, который параллельно принимается сразу в обеих палатах Конгресса для выражения их совпадающих мнений по какому-либо принципиальному вопросу. Он необходим для координации действий и дальнейшей работы палат в этом направлении; президенту на одобрение не поступает[12][4][13][14].
• Простая резолюция — акт, не имеющий силы закона, который принимается только одной из палат Конгресса и выражает её мнение по какому-либо вопросу, которое расходится с официальной позицией администрации США (например, создание расследовательских комитетов и др.)[12][4][14].

Финансовые билли, а именно законопроекты о налогах, бюджете и иных вопросах, связанных с финансовой деятельностью государства, могут быть внесены только в Палату представителей, где рассматриваются во внеочередном порядке[15][16].

Особую процедуру принятия имеют законы о бюджете, которые проходят несколько последовательных этапов с обязательным участием специальных органов Конгресса и президента в области финансового контроля (Бюджетное управление Конгресса, Исследовательская служба в составе Библиотеки Конгресса, Главное контрольно-финансовое управление, Административно-бюджетное управление при Президенте США)[17]. Такая процедура регламентирована Законом о бюджете, доходах и расходах 1921 года, Законом о процедуре принятия бюджета в конгрессе и контроле за резервированием бюджетных средств 1974 года и Законом о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 года. Президент в начале января каждого года вносит в Конгресс проект бюджета на следующий финансовый год. Проект передаётся в специальный вспомогательный орган парламента — Бюджетное управление Конгресса, который проверяет сбалансированность доходов и расходов, а также сопоставляет иные бюджетные параметры и по итогам представляет доклад бюджетным комитетам обеих палат Конгресса. В дальнейшем начинается обсуждение бюджета в Палате представителей с участием всех комитетов и подкомитетов. Сенат в свою очередь подготавливает проект совпадающей резолюции по бюджету, которую должны принять обе палаты. На основе данной резолюции Палата представителей и Сенат скоординировано принимают Акт об ассигнованиях (закон о бюджете), который в последующем должен быть подписан президентом. При этом президент обладает двойным правом вето, в первый раз преодолевается 2/3 голосов, во второй раз — 1/3 + 1 голос[1][15][16].

В США финансовый год начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября, поэтому Конгресс должен до указанной даты согласовать все параметры принимаемого на следующий год бюджета и направить финансовый билль на подпись Президенту[18]. На практике неоднократно возникала ситуация, когда Конгрессу не удавалось согласовать в обозначенные сроки расходы на государственный аппарат, и в этом случае работа правительства США вынужденно приостанавливалась, а государственные служащие отправлялись в неоплачиваемый отпуск до разрешения конфликта между органами власти по поводу принятия государственного бюджета[19].

Внесённый законопроект сначала регистрируется соответственно либо клерком Палаты представителей, либо секретарём Сената, а затем направляется спикеру, который передаёт его в профильный комитет, возможно, в несколько комитетов, чтобы там занялись более детальной проработкой[20][21].

Заседание Комитета по финансовым услугам Палаты представителей

В обеих палатах Конгресса имеются как постоянные комитеты (англ. standing committee), так и специальные (англ. select committee), в свою очередь внутри них создаются постоянные подкомитеты (англ. subcommittee) либо подкомитеты ad hoc. Палатой представителей и Сенатом могут создаваться совместные комитеты (англ. joint committee) по каким-либо значимым вопросам[20][21].

Зал для заседаний комитета в филадельфийском Конгресс-холле

В комитетах и подкомитетах проходит основная масса работ, связанная с детальным обсуждением законопроекта, проведением его экспертизы, выявлением основных недостатков и внесением существенных корректив в текст билля[22]. По более значимым вопросам проводятся парламентские слушания, для обсуждения приглашаются общественность, научные деятели, эксперты и представители корпораций[23][24]. Также учитываются мнения компетентных государственных структур — Главного контрольно-финансового управления и Административно-бюджетного управления Президента США (на соответствие законопроекта президентскому курсу), при этом они не имеют решающего значения, а носят всего лишь консультативный характер[25]. После получения комитетом или подкомитетом всех экспертных мнений проводится рабочее заседание, на котором вносятся все необходимые доработки в законопроект[26].

На заключительном заседании комитета по законопроекту проводится итоговое голосование и готовится доклад Палате, в котором высказывается либо положительный отзыв (англ. favorable), либо отрицательный (англ. adverse) с рекомендацией отложить рассмотрение законопроекта, также он может быть без указанной рекомендации. При этом Палата вправе вернуть отложенный законопроект обратно на рассмотрение[27][28][29].

• Первое чтение — процедура, заключающаяся в простом зачитывании названия билля и передаче его в профильный комитет. При этом клерк самостоятельно определяет, какой из комитетов будет являться ответственным за рассмотрение законопроекта[20].
• Второе чтение — начинается с доклада председателя профильного комитета о состоянии законопроекта после его проработки в комитете, также представляется анализ возможных расходов бюджета в связи с принятием такого закона, излагаются выводы и рекомендации[30][31]. Далее происходит постатейное чтение билля, после чего идут общие дебаты с предложением различных поправок, выступления докладчиков ограничиваются шестьюдесятью минутами[32]. Действует правило об уместности поправок применительно к рассматриваемому биллю[33], то есть не должны предлагаться поправки, не имеющие прямого отношения к нему[34][35]. По каждой предложенной поправке проходит отдельное голосование. Билль с принятыми поправками направляется в профильный комитет, чтобы он включил их в текст[36].
• Третье чтение — зачитывается окончательно подготовленный текст билля (поправки предлагать уже нельзя, если только члены Палаты не примут единогласного решения об обратном), после чего он ставится спикером на голосование и принимается простым большинством голосов Палаты. Принятый законопроект именуется актом Палаты и направляется в Сенат, где он проходит те же стадии[36].

С целью упрощения парламентской процедуры при обсуждении билля во втором чтении, когда требуется постатейная его вычитка, Палата представителей может преобразоваться и работать в формате Комитета всей палаты (англ. Committee of the Whole House on the state of the Union). В таком режиме в обязательном порядке должны проходить все обсуждения по вопросам государственных доходов (налогов) и расходов, а кворум для принятия решений может составлять всего лишь 100 человек из 218, что вдвое меньше, чем при обычном заседании палаты[34][32][37].

Для управления ходом работы Комитета всей палаты назначается председатель от партии большинства, которому спикер Палаты представителей на время уступает своё место. Председатель определяет порядок и время дебатов по рассмотрению всех важных поправок к биллю. Процедура регламентируется так называемыми «Наставлениями Джефферсона». По окончании дебатов Комитет всей палаты прекращает свою деятельность, а все предложенные им поправки выносятся на голосование. После этого билль поступает на третье чтение, где уже происходит голосование в целом за законопроект[38].

Обсуждение билля в Сенате

В Сенате в основном происходит одобрение акта (билля), принятого в Палате представителей, кроме этого сенаторы также сами вправе проявить законодательную инициативу и предложить разработанный ими законопроект на одобрение Палате представителей, за исключением финансовых биллей[39].

Поступивший из Палаты представителей акт председательствующий сенатор направляет в профильный комитет Сената, где он проходит те же стадии рассмотрения, что и в Палате представителей. В дальнейшем акт поступает на обсуждение Сената, в ходе которого проходят чтения и дебаты с предложением сенаторами своих поправок к нему либо, если поправок нет, происходит простое одобрение. Сенаторы вправе высказываться по законопроекту в течение неограниченного времени[40]. Поэтому, если происходит ситуация, когда какой-либо сенатор злоупотребляет своим правом и умышленно затягивает ход дискуссии с целью провалить принятие закона (англ. filibustering), Сенат может 3/5 голосов от всего состава ограничить общую продолжительность дебатов 30 часами, а высказывания одного сенатора — одним часом[41][42]. По истечении этого отведённого времени Сенат переходит к третьему чтению и голосованию по биллю в целом. Если у Сената имеются замечания и свои поправки к законопроекту, он направляет их вместе с биллем обратно в Палату представителей[43].

Билль обязательно должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами Конгресса, чтобы в дальнейшем он смог поступить на подпись Президенту. Если предложенные Сенатом поправки не получают одобрения в Палате представителей, созывается согласительный комитет для разрешения всех разногласий между палатами. После этого согласованный окончательный вариант билля сначала подписывается председателями палат Конгресса, а затем направляется Президенту[41].

В случае, когда между палатами Конгресса в ходе работы над законопроектом возникли разногласия относительно его содержания или уместности поправок к нему, для их разрешения может быть организован согласительный комитет и начаты согласительные процедуры. В состав комитета назначается равное количество представителей (рабочая группа координаторов) от обеих палат Конгресса, которые должны обсуждать только те вопросы, которые явились предметом спора[44]. Членам рабочих групп запрещается пересматривать текст законопроекта в целом, изменять его части, по которым не возникло разногласий, а также обсуждать и вносить новые концептуальные изменения. Заседания рабочих групп проводятся раздельно, каждая группа имеет всего лишь один голос[45].

Согласительный комитет работает до тех пор, пока палаты не придут к общему согласию, при этом они вправе периодически менять своих представителей и давать им новые инструкции. Доклад согласительного комитета о взаимных договорённостях относительно предмета спора поступает в Палату представителей и Сенат, где ставится на голосование как единый документ, при этом он больше не подлежит изменениям[44]. Если даже после предшествующих процедур одна из палат отказывается одобрить билль в предложенной редакции, то создаётся либо новый согласительный комитет (при согласии второй палаты), либо билль считается полностью отклонённым[46].

В США деятельность, связанная с профессиональным оказанием влияния частных и общественных организаций на процесс принятия решений Конгрессом по вопросам внутренней и внешней политики, не запрещена и даже считается, что она, наоборот, приближает его к практическим потребностям различных лиц и населения. Поэтому при Конгрессе действует несколько тысяч организаций, профессионально занимающихся лоббизмом. Кроме собственно разъяснительной работы, они в том числе занимаются и подкупом отдельных конгрессменов с целью принятия нужного решения[47][48].

Специально принятые Конгрессом Законы о регулировании лоббистской деятельности 1946 года и о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года требуют от лоббистов обязательной регистрации и предоставления полной финансовой отчётности. Лоббисты должны зарегистрироваться у клерка Палаты представителей либо у секретаря Сената с момента начала своей деятельности, а также отчитываться перед ними с указанием своих клиентов, перечня законопроектов, на принятие которых оказывалось влияние, и суммы доходов, полученных от клиентов. Наиболее активная деятельность лоббистов наблюдается при рассмотрении законопроектов в профильных комитетах и подкомитетах. В случае замалчивания лоббистами о своей деятельности и нарушения принципа открытости предусмотрены меры юридической ответственности[49][50].