Основные законы Израиля

Ввиду разногласий, возникших при обсуждении проекта Основного закона о правах человека, депутат Кнессета профессор юриспруденции Амнон Рубинштейн предложил разделить этот проект на несколько законопроектов, каждый из которых будет обсуждаться отдельно[5]. Таким образом, в марте 1992 года были подготовлены и приняты два закона, гарантирующие права человека: Основной закон о свободе деятельности и Основной закон о достоинстве и свободе человека. В этом же месяце была принята новая версия Основного закона о правительстве, принятая в связи с переходом к прямым выборам премьер-министра. Профессор Рут Габизон, сравнивая в своей статье (стр. 94) процесс подготовки этих законов, приходит к выводу, что в отличие от подготовки Основного закона о правительстве, законы о правах человека практически не обсуждались общественностью и были приняты в присутствии незначительного числа депутатов Кнессета.

Основной закон о правительстве и Основной закон о свободе деятельности защищены специальными статьями, требующими абсолютного большинства голосов для любых изменений в законе. Такое бронирование жёстче, чем наличие защищённой статьи[2] в Основном законе о Кнессете, однако речь шла о всё том же типе бронирования — формальном (процессуальном). Вместе с тем, новым в двух законах о правах человека стало применение материального бронирования (бронирования по существу) или ограничивающих статей[6]. Например, ограничивающая статья Основного закона о достоинстве и свободе человека говорит: «Права, предоставленные этим Основным законом, не могут быть ограничены иначе, как на основании закона, который отвечает ценностям Государства Израиль[7], направлен на достижение достойной цели и не ограничивает право в большей мере, чем это необходимо».

В марте 1994 года Основной закон о свободе деятельности был пересмотрен и заменён новой версией. В этой версии модифицировалась отменяющая ограничения статья[8], позволяющая при определённых условиях принять обычный закон, даже если он не отвечает всем требованиям ограничивающей статьи основного закона. Кнессет решил изменить отменяющую ограничения статью, так как она не позволяла ему принять Закон об импорте мороженого мяса, необходимый для поддержания статус-кво в отношениях между религией и государством. Другие изменения в Основном законе о свободе деятельности были связаны с намерением Кнессета унифицировать некоторые статьи двух основных законов о правах человека.

В августе 1992 года была опубликована статья судьи Аарона Барака[9], в которой он назвал принятие двух основных законов о правах человека конституционной революцией. Согласно статье Аарона Барака уже нельзя было сказать, что у Израиля нет формальной конституции в области прав человека — новые законы ставили Израиль «в один ряд со многими государствами, в которых права человека закреплены в жёсткой писаной конституции, то есть документе, имеющем верховенство или нормативное превосходство» над обычным законом. Судья Барак выразил уверенность в том, что Кнессет любого созыва обладает не только законодательными, но и учредительными полномочиями. Он также высказал сожаление о том, что Кнессет (как учредительный орган) не установил чёткий судебный контроль для проверки конституционности законов, однако это не являлось препятствием для израильского суда. В итоге Барак пришёл к выводу: «Теперь суд может не только устанавливать, что закон противоречит основным принципам, но и объявлять его не имеющим юридической силы».

Депутат Кнессета Реувен Ривлин, бывший в 1992 году членом законодательной комиссии Кнессета и принимавший участие в работе над проектом Основного закона о достоинстве и свободе человека, утверждает, что целью этого закона было укрепление «прав людей как людей и прав меньшинств как меньшинств», и никто в комиссии даже не говорил об изменении баланса отношений между законодательными и судебными властями. По поводу конституционной революции Ривлин сказал: «Кнессет никогда не давал ей одобрения, и поэтому она происходит вопреки духу демократии и без узаконения»[10].

Согласно сайту Кнессета (см. раздел ссылок) существуют разные мнения по поводу верховенства основных законов над обычными законами. Некоторые полагают, что верховенства нет, так как это не было чётко оговорено в законе. Это мнение также основано на том, что, за редким исключением, принятие и изменение основных законов происходит простым большинством голосов (статья А.Эпштейна) и ничем не отличается от порядка принятия обычных законов. Другие утверждают, что основные законы обладают преимуществом, так как они являются результатом полномочий Кнессета как Учредительного собрания.

Мнения юристов об интерпретации новых основных законов Аароном Бараком также разошлись — некоторые поддержали его, другие отнеслись к его концепции критично. Судья Хаим Коэн затронул вопрос о верховенстве нормативных актов во втором издании своей книги «Право». Когда законодатель, согласно Коэну, решил, что подзаконный акт не должен противоречить законам, он в явной форме закрепил это положение в законе. Однако превосходство основного закона над обычным законом не было оговорено Кнессетом, и тот, судя по всему, не намеревался этого делать. Судья Коэн также объяснил, что верховенство основного закона над обычным законом не закреплено законодательно, а имеет как бы толковательный характер. Если противоречия между такими двумя законами нельзя разрешить посредством толкования особых статей основного закона, то противоречия между ними разрешаются в соответствии с правилами о противоречивых законах, имеющих одинаковую юридическую силу[11]. Судья Менахем Элон назвал беспочвенными утверждения о том, что основные законы лишили законодательную власть её места на вершине пирамиды государственной власти. Согласно Элону, статус законодателя не изменился, и Кнессет, как суверенный представитель народа может изменять основные законы, соблюдая при этом оговоренные в законах условия[12].

Так или иначе, статьи и книги судьи Барака не могут рассматриваться как судебный прецедент или иной источник права. Поэтому непосредственно после принятия основных законов правовое положение было таким, как его охарактеризовала профессор Габизон (стр. 94-95): в Израиле нет формальной конституции, однако идёт долгосрочный процесс её разработки; нет судебного контроля над законами, принятыми Кнессетом; Основной закон, не содержащий забронированных положений, не имеет нормативного превосходства над обычными законами; защищённые статьи[2] рассматриваются как немногочисленные исключения из принципа верховенства Кнессета, и закон, принятый вопреки требованиям таких статей, не имеет юридической силы.

В ноябре 1995 года Верховный суд вынес решение по делу «Банк ха-Мизрахи»[13]. Некоторые юристы сравнивают это решение с прецедентом Марбери против Мэдисона, установленным Верховным судом США. Однако в Соединенных Штатах действовала Конституция и американский судья Джон Маршалл мог на неё опереться, израильский же суд принял своё решение, несмотря на отсутствие конституции[14].

В связи с серьёзными трудностями, которые испытывал сельскохозяйственный сектор в течение нескольких лет, и с целью спасти его от экономического краха в 1992 году был принят Закон о регулировании сектора семейных сельских хозяйств. Этот закон, в определённой мере ограничивая права кредиторов, установил облегчённый порядок уплаты долгов теми, кто занимался сельским хозяйством. В 1993 году была принята поправка к закону, которая ещё больше ущемляла права кредиторов. Банк ха-Мизрахи, иск которого об уплате долга был отклонён в окружном суде, обратился с апелляцией в Верховный суд, который рассмотрел это дело вместе с делами других кредиторов. В своей апелляции банк утверждал, что поправка к закону противоречит праву на частную собственность, закрепленному в статье 3 Основного закона о достоинстве и свободе человека. Верховный суд единогласно постановил, что поправка к закону действительно ограничивает право на частную собственность, однако она отвечает всем условиям ограничивающей статьи[6] Основного закона и поэтому правомерна.

«Дело Банка ха-Мизрахи» известно не столько постановлением суда по проблемам сельского хозяйства, сколько тем, что в нём впервые обсуждались важные вопросы конституционного права в свете новых основных законов. Эти вопросы были в основном рассмотрены судьями Меиром Шамгаром и Аароном Бараком и поддержаны большинством судей, входивших в состав суда. Судья Мишаэль Хешин выразил несогласие с ними в отдельных вопросах. Некоторые судьи отметили, что с точки зрения рассматриваемого дела не было необходимости затрагивать эти вопросы. Вот некоторые из положений, высказанных судьями:

• «Конституционные акты находятся на более высоком нормативном уровне, чем обычные законы» (Шамгар, параграф 24[13])
• «Законодатель полномочен принимать как конституционные акты, так и обычные законы» (Шамгар, п. 25[13])
• «Отныне действует единый критерий, согласно которому изменять основной закон можно только в основном законе» (Шамгар, п. 26[13])
• «Судейский надзор расширился, так что в соответствии с критериями основных законов стало возможным проверять законность законов…» (Шамгар, п. 18[13])
• «Разумеется, что в Государстве Израиль есть конституция. Это — основные законы» (Барак, п. 54[13])
• «Основной закон о достоинстве и свободе человека имеет конституционный статус, ставящий его выше законов… Если суд приходит к выводу, что нарушение основного права выходит за рамки ограничивающей статьи, то он может обеспечить конституционную защиту этому праву, в том числе, отменить закон (или его часть)» (Барак, п. 108)
• «Судебный контроль над конституционностью закона является душой конституции… Поэтому конституционное верховенство влечёт за собой судебный контроль» (Барак, п. 78[13])
• «Судебный контроль выражает конституционные ценности. С его помощью судья реализует ценности общества, в котором он живёт… Именно независимый судья, которому не приходится то и дело участвовать в перевыборах, достоин таких полномочий» (Барак, п. 81[13])

Публикация решения суда по этому делу вызвала широкий резонанс среди юристов. Некоторые поддержали «конституционную революцию», но были и такие, которые подвергли её острой критике. Моше Ландау, в прошлом судья Верховного суда, высказал недоумение по поводу попытки поставить суды выше законодателя при отсутствии чёткого постановления об этом учредительного органа. Относительно утверждений о демократическом характере судебного контроля судья Ландау признался, что он не понимает, «в чём демократичность передачи полномочий по контролю законов, принятых демократическим путём, в руки такой олигархической структуры, как суды»[15].

Профессор Рут Габизон, давшая в своей статье детальный анализ конституционного права в Израиле, пишет, что речь идёт о «беспрецедентном в мировой истории случае, когда суд провозгласил верховенство основных законов и взял на себя полномочия судебного контроля над законами Кнессета, несмотря на отсутствие законченной конституции и чётких распоряжений закона». Согласно Габизон, это — недостойный путь принятия конституции (стр. 28). Далее она отмечает в своей статье, что решения суда и использование термина «революция» преследовали своей целью зафиксировать в юридическом мышлении принцип судебного контроля над законами Кнессета (стр. 132).

После принятия решения по делу Банка ха-Мизрахи расширенным составом Верховного суда стало очевидным, что судьи, в принципе, поддерживают идею судебного контроля над законодательством. Тем не менее, как объясняет Рут Габизон в своей статье (стр. 26-27), эта идея пока не стала судебным прецедентом, так как в этом деле не был отменён закон Кнессета, и высказывания судей по этому вопросу носили характер «попутно сказанного» (лат. obiter dictum)[16].

В сентябре 1997 года Верховный суд прецедентным решением отменил некоторые положения Закона об урегулировании деятельности в области инвестиционных консультаций и управления инвестиционными портфелями, так как, по его мнению, они не соответствовали Основному закону о свободе деятельности[17]. Это был первый случай, когда закон Кнессета подвергся судебному контролю, и суд отменил положение, противоречащее Основному закону о свободе деятельности. Это событие осталось почти незамеченным израильскими СМИ, хотя именно оно положило начало отмене законов Верховным судом на основании ограничивающих статей[6] основных законов. Некоторые юристы предполагают, что решение суда в этом деле преследовало своей целью учредить судебный контроль над законами. Относительная «простота» этого дела позволила избежать общественного резонанса и противостояния со стороны исполнительных и законодательных властей[18].

В октябре 1999 года Верховный суд постановил, что положение Закона о военном судопроизводстве относительно задержания военнослужащего военным полицейским на срок до 96 часов без судебной санкции нарушает свободу личности, гарантируемую статьёй 5 Основного закона о достоинстве и свободе человека[19]. Суд решил, что такой долгий срок задержания не отвечает критерию соразмерности (пропорциональности), который определён в особой ограничивающей статье Основного закона и распространяется на военнослужащих. В соответствии с этим статья о сроке задержания была признана недействительной, и суд объявил, что статья потеряет свою юридическую силу через шесть месяцев.

В сентябре 2013 года БАГАЦ отменил положение Закона о предотвращении инфильтрации (нарушения и судопроизводство), позволяющее задерживать нелегальных мигрантов на срок до трёх лет. Это постановление было далеко не первым случаем «вторжения» БАГАЦа в прерогативу законодателя. Ниже приводится полный перечень судебных процессов, в которых Верховный суд отменял законы Кнессета[20].

Простой анализ приведённой информации показывает, что число законов, отменённых Верховным судом, растёт с каждым десятилетием. Так, в I неполном десятилетии после «Дела Банка ха-Мизрахи» было отменено 2 закона, во II десятилетии — 4 закона, а в III пока неполном (2010—2013) десятилетии — 6 законов. Наибольшую активность при отмене законов Кнессета проявляют судьи-женщины. Судья Дорит Бейниш поддержала отмену 11 законов, судья Мирьям Наор — 9 законов и судья Эстер Хают — 8 законов. Среди судей-мужчин высокий активизм проявили судья Салим Джубран, поддержавший отмену 7 законов, и судья Ашер Грунис, поддержавший отмену 6 законов.