Голод в истории России

В 1891—1892 году голодом были охвачены 16 губерний Европейской России и Тобольская губерния в Сибири с населением в 35 миллионов; особенно тогда пострадали Воронежская, Нижегородская, Казанская, Самарская, Тамбовская губернии. В Поволжье от катастрофического голода пострадали восточные области чернозёмной зоны — 20 губерний с 40-миллионным крестьянским населением. В менее обширном районе, но не с меньшей интенсивностью бедствия голод повторился и в 1892—1893 годах.

В 1822 году в Повенецком уезде Олонецкой губернии во всеобщем употреблении у крестьян была сосновая кора[4] вместо муки. В 1833 году хлеб заменялся желудями и древесной корою, а муку смешивали с глиной.

То же делали и в 1891 году — в некоторых местностях перед тем, как поспела правительственная помощь, лебеда считалась роскошью. Само министерство внутренних дел прописывало иногда рецепты для приготовления разных суррогатов: в 1843 году учило, как делать хлеб из винной барды или из картофеля с примесью ржаной муки, а в 1840 году преподавало способы приготовления муки с примесью свекловицы. Неизменный результат всякого рода суррогатов — болезни и усиленная смертность.

Одной из главных причин наступления голода являлось не всеобщее отсутствие продовольствия в стране, а отсутствие у крестьян, ведущих полунатуральное хозяйство, средств для покупки хлеба. Когда в 1873 году страдала от голода левая сторона Поволжья — самаро-оренбургская, на правой стороне саратовской — был редкий урожай и хлеб не находил сбыта даже по низким ценам. То же самое наблюдалось в 1884 году в Казанской губернии, когда казанские мужики питались всяческими суррогатами, на волжско-камских пристанях той же Казанской губернии гнили 1 720 000 четвертей хлеба. В 1891 году, когда весь восток Европейской России был объят неурожаем, урожай хлебов в малороссийских, новороссийских, юго-западных, прибалтийских губерниях и на севере Кавказа был таков, что всего в России уродилось на каждую душу несравненно больше тех 14 пудов, которые были признаны тогда достаточными для продовольствия души в течение года.

Обеспечение населения продовольственными средствами в случае их недостатка составляет одну из важнейших отраслей государственного управления Древней Руси, Русского государства, а позже и Российской империи. Самым древним общественным вопросом, остро стоявшем в России и отмеченным в летописях с XI века, был, по словам В. Н. Лешкова, вопрос о предохранении населения от того действия природы, которое называется неурожаем и получает общественное значение под названием голода. Недороды хлебов и полные неурожаи, часто повторявшиеся и иногда захватывавшие обширные территории, издавна вызывали со стороны государственной власти различные меры помощи нуждающимся; но эти меры имели характер временных и более или менее случайных. Они состояли в поощрении ввоза хлеба в пораженные неурожаем местности и воспрещении его вывоза, запрещении скупки хлеба со спекулятивными целями, регулировании цен посредством установления такс и продажи по пониженной цене из царских житниц, наконец, в конфискации частных запасов для продажи и раздачи нуждающимся. Непосредственная помощь неимущим оказывалась в виде безвозвратных или заимообразных пособий, деньгами или натурой, а иногда в виде организации общественных работ. Обязанность кормить несвободных людей лежала на их владельцах. По Уложению 1649 года бояре и всяких чинов люди должны были в голодное время кормить своих холопей под страхом утраты прав на них; холоп, сосланный боярином в голодное время со двора, получал свободу.

С XVIII века начинает вырабатываться система мер обеспечения населения продовольствием. Пётр I признаёт необходимым создание для этой цели особые правительственные учреждения, которые бы мыслили о том, «каким образом во время недорода народ довольствовать», и заботились, чтобы «везде запасной хлеб был, дабы не в урожайные годы народ голоду не терпел» (указы от 27 февраля 1723 г. и от 20 января 1724 г.).

При Анне Иоанновне, в 1734 году, вновь возникает вопрос об изыскании способов, «как бы во всех местах недостаток от хлебных недородов отвратить». Однако до 1760-х годов этот вопрос остаётся неразрешённым: делаются попытки устройства запа́сных магазинов (в 1734 г. — в Смоленской губернии, чаще других подвергавшейся неурожаям, в 1749 году — в Архангельске и т. д.), подтверждается обязанность помещиков, дворцовых и синодальных управителей кормить крестьян и по миру для милостыни ходить не допускать под угрозой «взыскания с немалым штрафом», «жестокого истязания и вечного разорения без всякого милосердия»; иногда производятся закупки хлеба для раздачи в ссуду, а бедным крестьянам, которые «ходя по миру, глад претерпевают», — в милостыню (1735, 1749 и др.); но все эти меры по-прежнему сохраняют случайный характер.

Указ сената от 14 февраля 1761 года даёт продовольственному делу новую постановку. Вновь подтверждая обязанность владельцев обеспечивать крестьян продовольствием, этот указ предписывает помещикам, дворцовым, синодальным, архиерейским и монастырским вотчинам сделать для себя и для всех людей их ведомства запасы продовольственного и семенного хлеба не только до ближайшей жатвы, но ещё, по крайней мере, на год, предупреждая, что правительство слагает с себя дальнейшие заботы о прокормлении этих крестьян: в случае неурожая раздача хлеба неимущим производима не будет, а «принуждены будут нерадивые о экономии своей помещики по тогдашней цене покупать хлеб и неимущих крестьян своих довольствовать». С этого времени создание хлебных запасов и функционирование продовольственных магазинов является предметом особой заботы правительства.

Именным указом от 20 августа 1762 года Екатерина II повелевает завести во всех городах хлебные магазины, как средство для борьбы с дороговизной, чтобы, по выражению императрицы, всегда цена хлеба в её руках была. Это повеление вызвало серьёзные возражения и не было приведено в исполнение в полном объёме. Комиссия об учреждении государственных магазинов, исчислив расход на осуществление проектированной меры в 126 млн руб., признала такое «ужасного иждивения востребующее» предприятие «напрасным, бесполезным, невозможным и вредным казне и сущей всего общества пользе», она полагала, что поставленная императрицей цель с большим успехом может быть достигнута посредством общих экономических мер — развития хлебной торговли, улучшения путей сообщения и т. п. Для предупреждения голода от неурожая комиссия рекомендовала учреждения повсюду запасов не за счёт казны, а на местные средства — в селениях помещичьих попечением владельцев, в государственных — местных начальников вместе с миром, а в городах — магистратов. Проект комиссии не получил дальнейшего движения, но установленные им положения легли в основание всего последующего законодательства.

С 1760-х годов следует ряд правительственных распоряжений об устройстве запасных магазинов в селениях разных ведомств, но распоряжения эти не достигают цели; наконец, закон от 29 ноября 1799 года повелевает завести хлебные магазины по всей империи, в селениях всякого звания, казенных и владельческих, с годовой пропорцией хлеба на каждую ревизскую душу по 3 четверти ржи и по 3 четверика ярового, и возлагает составление этих запасов на самих поселян, устанавливая сбор по получетверику ржи и полугарнцу ярового с ревизской души. В казённых селениях магазины должны быть заведены при всяком селении, составляющем не менее 50 дворов, в помещичьих же устройство отдельных магазинов для каждого селения или общих для нескольких представляется на волю дворян с обязательством, чтобы магазины «в своё время и с надлежащей пропорцией хлеба были устроены». Смотрение за магазинами поручено предводителям. По издании этого закона устройство запасов в селениях пошло успешнее, нежели прежде, но и на этот раз стремления законодателя не получили полного осуществления.

В 1807 году обнаружилось, что по некоторым губерниям в иных селениях совсем не было заводимо магазинов, по другим недоставало много хлеба, по некоторым же производима была раздача совсем несообразная с правилами, а подписки о состоянии запасов, которые обязаны были давать помещики, не соответствовали наличности хлеба.

В 1816 году правительство предложило на обсуждение дворянства вопрос о том, каким образом лучше и удобнее на будущее время пополнять хлебом и содержать в надлежащем виде сельские магазины, под чьим надзором и ответственностью, не только в помещичьих, но и в экономических и удельных имениях, причем дворянству каждой губернии было предоставлено составить особое положение о порядке содержания и пополнения магазинов. Из отзывов дворянских собраний и заключений губернаторов управлявший министерской полицией вывел заключение, что существование сельских запасных магазинов для поддержания Продовольствия народного «при всем пространном в России хлебопашестве, но неодинаковом успехе оного, необходимо», но правила 1799 г. неудобны и определенная пропорция запасов слишком велика; найдено было также, что содержание продовольственной части в надлежащем порядке требует ближайшего надзора со стороны лиц, которым вернее может быть известно состояние в губернии народного Продовольствия. Отсюда возникло предположение об учреждении при губернских правлениях особых комитетов о Продовольствии народном.

Комитет министров 8 января 1819 года, приняв в соображение обнаруженные опытом неудобства запасных магазинов, между тем как в России по обширности ее и разнообразию климатов и почвы повсеместного голода никогда не было и быть не может, — определил сбор хлеба для пополнения магазинов отменить и непосредственную заботу об обеспечении продовольствием крестьян возложить на помещиков под их ответственностью и под страхом взятия в опеку имений владельцев, допустивших голод; на случай же необходимой помощи образовать в каждой губернии денежные капиталы посредством единовременного сбора по 25 коп. с ревизской души. Положение комитета было одобрено Александром I, но не приведено в исполнение вследствие возбужденных императором сомнений в целесообразности упразднения хлебных запасов; вопрос несколько раз подвергался новому рассмотрению в комитете министров и особом комитете из директоров департаментов.

Результатом этой работы явился высочайший указ от 14 апреля 1822 года, которым установлены основания для составления внутренних запасов и меры пособия в неурожайные годы. Новые правила, сроком введения которых в действие было назначено 1 июля 1822 года, различают два рода мер продовольствия народа во время неурожая: одни зависят от распорядка обыкновенных запасов, в каждой губернии содержимых, другие — от чрезвычайных пособий, когда обыкновенные запасы будут недостаточны. Местные запасы должны быть хлебные или денежные, по выбору особых губернских собраний, основанному на соображениях о количестве собственных хлебных произведений каждой губернии, положении ее относительно водяных и сухопутных сообщений и хлебной торговли, способах промышленности и удобности содержать хлебные магазины. Запасы натурой должны составлять по 2 четверти на ревизскую душу с ежегодным сбором до составления этого количества по 4 гарнца на душу, а денежные капиталы — равняться сумме, потребной на покупку хлеба в размере 1 четверти на ревизскую душу по средней за 5 лет местной цене, и составляться посредством ежегодного сбора по 25 коп. с души. Денежные капиталы, составляя общественную собственность и имея единственным своим назначением обеспечение Продовольствия, ни на какое другое употребление не должны быть обращаемы. Впредь до образования полного количества местных запасов в случае недостаточности их допускаются чрезвычайные пособия в виде ссуд от правительства. Помещичьим крестьянам такие ссуды разрешаются лишь в крайних случаях, когда самим помещиком не будет принято надлежащих мер и его имение будет взято в опеку. Заведование продовольственной частью в каждой губернии возлагается на комиссию Продовольствия из губернатора, вице-губернатора, губернского предводителя и двух уездных предводителей, непременного члена и управляющего удельной конторой. Комиссия наблюдает, чтобы ежегодное Продовольствия губернии хлебом было обеспечено, собирает сведения об урожае и состоянии положенных запасов, определяет меры пособия из местных запасов или, в случаях чрезвычайных, ссудой от правительства. Ссуды из хлебных запасов разрешаются только селениям свободных хлебопашцев и казенным, в помещичьих же распоряжение по этому предмету зависит от помещиков, а в удельных — от удельных контор. Из денежных капиталов комиссия разрешает ссуды в пределах 25 тыс. руб., на отпуск же большей суммы испрашивается высочайшее разрешение. Пособие оказывается, смотря по обстоятельствам, или деньгами, или заготовленным комиссией хлебом. Ответственность за денежные ссуды лежит в казенных и удельных селениях на обществах, а в помещичьих они обеспечиваются залогом имения и в случае его недостаточности — надежным поручительством. При выдаче пособий из денежных капиталов должно быть наблюдаемо, чтобы «каждое состояние получало пособие из капитала, непосредственно оному принадлежащего». Правила 1822 года были введены в действие во всей империи, кроме Бессарабии, Грузии, остзейских губерний и Сибири (положение о казенных хлебных магазинах в сибирских губерниях утверждено 22 июля 1822 года); они не распространялись на колонии иностранцев, на магазины, «собственно по горной части существующие», и на города; в последних ранее учрежденные магазины продолжали существовать на прежнем основании, а в 1824 году министерством внутренних дел изданы правила для городских магазинов, поставившие их в зависимость от комиссий народного Продовольствия, которые и разрешали с тех пор отпуск из них хлеба как городским, так и сельским жителям посредством ссуды или продажи. Из установленных законом 14 апреля 1822 г. способов обеспечения народного Продовольствия большинство губерний — 40 — отдало предпочтение хлебным запасам, только в 12 были учреждены денежные капиталы. Движение тех и других за первое десятилетие после издания правил выразилось в следующих цифрах:

Собранные запасы, далеко не достигшие установленной нормы, оказались совершенно недостаточными при неурожае, постигшем в 1833 году многие губернии. Там, где были учреждены денежные запасы, собранные средства не составили и 1/3 сумм, потребовавшихся на оказание пособий, в губерниях же с натуральными запасами наличность последних не удовлетворила и половины всех требований. Правительству пришлось израсходовать на закупку хлеба и выдачу ссуд на Продовольствие около 30 миллионов рублей. Это вызвало пересмотр узаконений о Продовольствии народном.

Высочайшим повелением 10 ноября 1833 г. учрежден особый комитет, которому поручено изыскать меры для приведения продовольственной части в более удовлетворительное и прочное положение. Комитет пришел к убеждению, что безуспешность применения правил 1822 г. обусловливалась недостаточным надзором за сельскими магазинами, неопределенностью постановлений, касающихся отчетности по их операциям, и недостаточностью правил об ответственности за упущения по их содержанию. По существу дела, комитет признал необходимым ввести во всех губерниях обе системы обеспечения Продовольствием, посредством денежных капиталов и хлебных запасов, так, чтобы невыгоды одной покрывались преимуществами другой. Выработанный комитетом проект «Положения о запасах для пособия в Продовольствии», по рассмотрении в Государственном Совете, был высочайше утвержден 5 июля 1834 г.

Отличие нового продовольственного устава от прежнего заключается в том, что повсеместно вводятся и хлебные запасы — по 1,5 четверти (1 четверть озимого и 1/2 четверти ярового), и денежные — по 1 руб. 60 копеек ассигнациями на ревизскую душу. Первые служат для выдачи «частных» ссуд, когда лишь некоторые семейства или какие-либо селения постигнуты неурожаем или потерпели от других бедствий, последние — для ссуд «общих, чрезвычайных», в случае важного во всей губернии или в большей ее части неурожая и непомерного возвышения вследствие того цены на хлеб. Денежные капиталы составляют собственность не отдельных селений, как прежде, а всей губернии. В городах составляются денежные капиталы посредством сбора с мещан в течение 20 лет по 15 копеек с ревизской души. Помощь правительства на продовольствие устраняется, но взамен того устанавливается взаимопомощь уездов и губерний: с разрешения министра внутренних дел могут быть делаемы заимствования из запасов соседних волостей и уездов, а с высочайшего разрешения — и других губерний.

Заведование продовольственной частью оставлено за губернской комиссией народного Продовольствия в прежнем составе, с тем лишь различием, что вместо двух уездных предводителей в ней участвует один — того уезда, где губернский город. Комиссия имеет ежегодно два очередных заседания: одно для суждения об урожае истекшего лета и осенних всходах, другое — о весенних всходах и видах будущего урожая. В случае появления нужды комиссия обсуждает меры, которые должны быть приняты. Разрешение ссуд из хлебных магазинов зависит от сельских сходов государственных крестьян и от помещиков — в размере не свыше 1/4 наличных запасов, от комиссии — до половины и от министра внутренних дел — свыше этого количества. Денежными капиталами в пределах 35000 руб. ассигнациями распоряжается комиссия; до 60 тыс. сверх того может быть употреблено с разрешения министра, о разрешении же расходов на большую сумму представляется комитету министров. Ссуды выдаются на трехлетний срок. Возврат их обеспечивается в селениях свободных хлебопашцев — круговой порукой, а у помещичьих крестьян — имением, для которого выдается пособие, или другим того же владельца. Надзор за содержанием запасных магазинов в помещичьих имениях возложен на уездных предводителей и избираемых дворянством в помощь им попечителей, обязанных свидетельствовать магазины, по крайней мере, раз в год и представлять отчеты о их состоянии в губернскую комиссию; в казенных селениях за целостью магазинов наблюдают волостные правления и окружные управления, а в некоторых губерниях — полиция и казенные палаты. За самовольный разбор и выдачу хлеба из магазинов установлены строгие взыскания.

Целью установления продовольственных запасов было оказание лишь первоначальной помощи пострадавшим от неурожая. Устанавливая меры пособий при недородах хлеба, правительство, по свидетельству Государственного совета, никогда не имело в виду обеспечить, кроме посевов, и народное продовольствие до новой благополучной жатвы. Прямая цель учреждаемых правительством хлебных и денежных запасов состоит собственно во временном пособии. Эти запасы и при ограниченности своей признаются полезными в том отношении, что представляют некоторую преграду непомерному возвышению цен на хлеб, средство для посевов и возможность в самом начале бедствия устранить внезапность народного страха и помочь нуждающимся в прокормлении, пока не будут приняты правительством чрезвычайные меры. В таких чрезвычайных мерах неоднократно после издания Положения 1834 г. представлялась надобность, в 1844—47, 1852 и 1853 и последующих годах делались займы не только из капиталов других губерний, но и из сумм государственного казначейства, сохранной казны и приказов общественного призрения, вследствие чего некоторые западные губернии задолжали несколько миллионов другим губерниям.

Заботы о приведении в порядок хлебных магазинов в селениях и на этот раз не увенчались успехом. В 40-х годах неоднократно обнаруживалось, что по некоторым имениям магазины вовсе не устроены, а где они есть, не имеется узаконенной пропорции хлеба или они совсем пусты. Правительство настаивало на упорядочении дела, но безуспешно. По сведениям, собранным в 1861 году, оказалось, что правительственные распоряжения исполнялись не всегда и не везде с надлежащей точностью; в некоторых имениях магазинов никогда не строили и следующего с крестьян хлеба не собирали, в других — помещики собирали с крестьян деньги на устройство магазинов, но по назначению их не употребляли; иногда общественный хлеб засыпался в господские амбары и обращался в собственность помещика. Вообще в этом деле царил такой беспорядок, что, по свидетельству нижегородского губернатора, едва ли не большая часть помещиков и крестьян Нижегородской губернии подлежали бы суду, если принять в соображение растрату хлеба, какая оказалась в 1861 году и какая может обнаружиться впоследствии.

В дополнение и изменение Положения 1834 года было издано несколько узаконений; из них заслуживает внимания высочайше утвержденное 16 марта 1842 года. Положение об обеспечении Продовольствия государственных крестьян, в основание которого предполагалось положить начало взаимного страхования, выразившееся, впрочем, только в установлении постоянного ежегодного денежного сбора: для составления капитала в размере 48 копеек на ревизскую душу крестьяне должны были платить по 6 коп. в год с души, а по достижении нормы — по 3 коп. Денежные сборы были обращены:

• 1) на составление общего Продовольственного капитала государственных крестьян, состоявшего в распоряжении министерства и шедшего на покупку хлеба в случае недостатка частных запасов, и
• 2) общих хлебных запасов посредством покупки хлеба в урожайные годы в губерниях хлебородных.

Для хранения общих запасов были учреждены в удобных местах центральные магазины. Пособия из центральных магазинов оказывают крестьянам в виде продажи хлеба по пониженной цене при дороговизне или в виде ссуд на продовольствие и посев. Другой особенностью положения 1842 года было введение общественных запашек для наполнения магазинов, обязательное в селениях, состоящих на хозяйственном положении, и с согласия крестьян, состоящих на оброке. Несмотря на провозглашение начала страхования, помощь нуждающимся установлена была исключительно в виде ссуд, подлежащих возврату: министерство находило, что безвозвратные пособия составляют неблагоприятную сторону страхователей, а в некоторых случаях и корыстные расчеты. Изложенная организация привела к благоприятным результатам: с введения Положения по 1853 год приходилось неоднократно выдавать поселянам крупные пособия и каждый раз все их нужды удовлетворялись их собственными средствами, а вместе с тем капиталы и хлебные запасы постоянно возрастали.

В 1866 году, при передаче государственных крестьян в ведение общих учреждений, в казенных селениях состояло 39 453 магазина и разных складов, 9 центральных и 46 торговых; хлеба в них числилось 16 256 тыс. четвертей, в том числе более 5 млн четвертей в ссудах за крестьянами; продовольственного капитала, за израсходованием 1380 тыс. руб. на расходы по общему крестьянскому делу, состояло 7 996 754 руб., из них в ссуде 6 010 676 руб.

Освобождение крестьян и последовавшее затем преобразование местного хозяйственно-распорядительного управления вызвали новые изменения в организации обеспечения продовольствия

С отменой крепостного права:

• с помещиков сложены все обязанности по продовольствию крестьян;
• устройство и поддержание сельских запасных магазинов отнесено к числу обязательных мирских повинностей;
• назначение ссуд из них предоставлено сельским сходам, а надзор за целостью общественного хлеба и правильным распоряжением им возложен на сельского старосту;
• существовавшие в некоторых местностях волостные магазины переданы в ведение волостных сходов.

24 ноября 1862 года установлены правила выдачи ссуд из сельских магазинов, на основании которых отпуск хлеба производился действительно нуждающимся крестьянам: на посев — в количестве не более необходимого на засев обрабатываемой ими земли, на продовольствие — по мере действительной необходимости, не допуская ни в каком случае разделения хлебных запасов поголовно между всеми крестьянами. На выдачу ссуд составлялись приговоры. Наблюдение за точным исполнением правил возложено на волостные правления. Пособия из продовольственного капитала испрашивались при недостатке хлебных запасов по приговорам сельских обществ, представляемых через уездного предводителя в комиссии народного Продовольствия Ссуды из магазинов и капитала взыскивались с лиц, их получивших, при совершенной же несостоятельности заемщиков — с общества. Надзор за магазинами оставлен временно на уездных предводителях. Введение земских учреждений сопровождалось новыми изменениями в организации продовольственной части. Способы обеспечения народного продовольствия оставлены прежние — хлебные запасы и денежные капиталы, но безусловная обязательность первых отменена и сельским обществам предоставлено заменять их денежными; к продовольственным капиталам применена система, установленная Положением 1842 г. для обеспечения продовольствия государственных крестьян: из собранных на основании прежних законов сумм, образованы капиталы местные, губернские и центральный — общий по империи. Первые переданы в ведение земских учреждений, а последний поступил в распоряжение министерства внутренних дел. В отношении хлебных запасов роль земских учреждений первоначально была ограничена надзором за ненарушением установленных правил сельскими сходами, от которых зависели все непосредственные распоряжения по взносу, хранению и расходованию общественных запасов; впоследствии, по высочайшему повелению 7 декабря 1867 г., выдача ссуд поставлена в зависимость от разрешения земских управ: уездных — в размере половины запасов, и губернских — в большем количестве.

21 мая 1874 года издан новый закон, изменивший порядок заведования сельскими запасными магазинами. На уездные земские управы возложена обязанность производить на местах, через своих членов, ревизии магазинов для выяснения, состоит ли в них надлежащее количество хлеба, хорошего ли он качества, а также вполне ли правильно и согласно с данным разрешением производились ссуды и своевременно ли они возвращаются. При разрешении ссуд распределение их между нуждающимися предоставлено управам, которые производят через своих членов или гласных, при участии сельского старосты и понятых, местное дознание о действительном положении нуждающихся; затем ссуда выдается только тем членам общества, которые при дознании признаны нуждающимися и внесены в составленный при этом акт. Поголовное разделение запаса строго воспрещается под ответственностью сельского начальства. Замена хлебных запасов денежными капиталами по закону 1874 г. разрешается губернскими управами при условии, чтобы взамен установленного количества хлеба были внесены деньги по высшей из годовых среднесложных справочных цен за предыдущие 10 лет и чтобы распродажа запасов разрешалась лишь в мере, соответствующей сделанным в действительности денежным взносам, а магазины передавались в распоряжение сельского схода после взноса всего общественного капитала. Обратная замена денежных капиталов хлебными запасами разрешается министром внутренних дел.

Новым Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 года губернским земским собраниям предоставлено право издавать обязательные постановления касательно хранения и расходования хлебных общественных запасов и заменяющих их общественных продовольственных капиталов, превращения хлебных запасов в денежные, устройства и содержания хлебных магазинов, о порядке засыпки в магазины хлеба и об отчетности по магазинам. Все эти меры не привели к существенному улучшению в деле устройства хлебных запасов. В губерниях, пострадавших от неурожая 1891 года, наличный хлеб не доходил до 25 % требуемой законом нормы, в некоторых губерниях (Казанской, Рязанской, Самарской и Уфимской) не превышал 15 %, а в Тульской и Олонецкой — 5 %.

В одной земской губернии, Екатеринославской, к 1 января 1891 г. наличных запасов не было совсем. Таким образом, из 34 губерний с земскими учреждениями только в 8-ми к 1891 г. и в 7-ми к 1893 г. было налицо более половины положенных запасов; наоборот, из 12 губерний без земских учреждений большинство имело более 3/4 запасов, а одна, Могилевская, в 1891 г. имела даже более нормы. Замена хлебных запасов денежными капиталами встретила сочувствие со стороны земских учреждений многих губерний: губернские собрания тульское, рязанское, калужское и некоторые уездные собрания возбуждали даже ходатайства об обязательном применении этой меры ввиду преимуществ, которые представляют денежные запасы сравнительно с хлебными. Посредством предпринятой сельскими обществами замены хлебных запасов деньгами образовались значительные общественные капиталы, составившие по 45 губерниям Европейской России к 1 января 1893 г. 35 370 274 руб.; из них 16 920 675 руб., или 47,8 %, числилось налицо, остальное — в ссудах и недоимках. Из губерний с земскими учреждениями в двух — Олонецкой и Пензенской, а из губерний без земских учреждений в четырех — Архангельской, Виленской, Гродненской и Минской — общественных капиталов нет.

Высочайше утверждённым 25 апреля 1866 года мнением Государственного совета определено из общей массы продовольственных капиталов ведомств внутренних дел, государственных имуществ и уделов отчислить: а) по 48 коп. серебром на каждую ревизскую душу всех вообще сословий, участвовавших в составлении капиталов, и образовать из этих отчислений губернские продовольственные капиталы по числу ревизских душ в каждой губернии с тем, чтобы капиталы эти не были обращаемы на какое-либо другое употребление, кроме заимообразных, в пределах той губернии, которой принадлежит капитал, пособий на обсеменение полей и продовольствие; б) по 52 коп. на каждую ревизскую душу из тех сословий, которые подлежали рублевому денежному сбору (мещане и другого звания городские обыватели, а также поселенные в некоторых частных имениях крестьяне), составив из этих отчислений местные, подлежащих городских или сельских обществ, денежные средства, назначаемые исключительно на предметы продовольствия.

Остальные, как в наличности, так и в ссудах и недоимках, суммы продовольственных капиталов подлежали обращению в общий продовольственный капитал по империи (за исключением Закавказья и губерний, где сбор в продовольственный капитал не производится) для производства пособий на продовольствие в тех исключительных случаях, когда при сильных неурожаях существующие хлебные запасы и местные продовольственные капиталы в той или другой губернии будут оказываться недостаточными. В момент распределения продовольственных капиталов их оказалось налицо около 16 млн руб. Из этого количества отчислено: на образование губернских капиталов — 11 084 528 руб., сословных — 1 112 817 руб. С тех пор те и другие значительно возросли. К 1 января 1893 г. губернских капиталов числилось 24583131 руб. (налицо 7 768 878 руб., остальные в ссудах и недоимках) и сословных 2 413 143 руб. (налицо 1 969 925 руб.).

Общий по империи продовольственный капитал по правилам 6 марта 1867 года относится к специальным средствам министерства внутренних дел, которое для производства из него расходов испрашивает по годовой смете кредит на сумму, какая будет представляться необходимой. Ссуды в пределах этого кредита на сроки от 2 до 3 лет назначаются министерством по представлениям губернаторов, основанным на постановлениях губернских земских управ или продовольственных комиссий в размере не свыше 50 тыс. руб. на одну губернию; на отпуск большей суммы испрашивается высочайшее разрешение через комитет министров. Разрешенные к выдаче суммы зачисляются беспроцентным на 3 года долгом на местной губернской земской управе, а где земские учреждения не введены — на подлежащих сельских и городских обществах. Выдачей ссуд нуждающимся и возвратом их к назначенному сроку распоряжаются губернские управы, а где их нет — комиссии народного продовольствия или губернаторы. По ссудам, не уплаченным в срок, взимается с недоимщиков по ¼% в месяц. Недоимки могут быть признаны безнадежными лишь в тех случаях, когда при несостоятельности лиц, с которых они подлежат взысканию, поступление их не обеспечивается круговой порукой. В 1886 г. (выс. утв. 23 мая полож. комит. мин.) разъяснено, что ответственность за исправный возврат правительству ссуд, выдаваемых из общего продовольственного капитала губернским земским учреждениям, лежит на сих последних с тем, что от них при содействии губернского начальства зависит принимать в установленном порядке меры к возмещению упомянутых ссуд лицами, воспользовавшимися ими от земств. Сумма, подлежавшая обращению в общий капитал, равнялась 14 1/2 млн, но большая часть ее заключалась в ссудах и недоимках, по поступлении которых капитал постепенно возрастал. Средний за 1868—1892 гг. годовой расход из капитала достигал 2 млн руб., не считая таких исключительных неурожаев, как бывшие в 1891 и 1892 году. Наличность капитала за все время его существования составляла к 1 января (в тысячах руб.):

Общая сумма капитала с долгами и недоимками превышает 20 млн руб.

Если сложить приведенные суммы продовольственных капиталов, то окажется, что они все — сельские, сословные, губернские — по 46 губерниям вместе с общим по империи составляют, по счетам, 82 366 тыс. руб.; между тем, по случаю неурожая 1891 г. ассигновано по 20 губерниям из общего продовольственного капитала и из казны 128 559 тыс., из общественных и губернских — до 7 млн, выдано в ссуду переселенцам и киргизам 1 5 32 тыс. руб., израсходовано на устройство общественных работ свыше 10 млн и из сумм особого комитета ассигновано около 10 млн, всего более 150 млн руб. Очевидно, что при серьёзном бедствии существующие продовольственные средства оказываются совершенно недостаточными, но и при неурожаях, постигающих отдельные губернии, последние не могут обходиться собственными средствами и обращаются за помощью к правительству. Вследствие этого неоднократно возникал вопрос об усилении местных продовольственных запасов по инициативе самих земских учреждений, а в 1880 и 1881 гг. — по предложению министерства внутренних дел. Временные правила для земских учреждений 1864 г. — предоставляют земским собраниям устанавливать особые сборы со всех предметов обложения для усиления продовольственного капитала. Этим правом воспользовались лишь немногие земства, преимущественно уездные. Когда министерство внутренних дел обратило внимание земских собраний на эту меру, некоторые приступили к образованию капиталов; другие, не возражая против целесообразности сборов, воздержались от их установления ввиду обременения плательщиков, особенно крестьян, усиленным обложением земель, на которые преимущественно падает всякое увеличение земских сборов; третьи обусловливали применение этой меры привлечением к обложению торговых документов на общем основании. Против предположений об установлении дополнительных земских сборов на продовольствие в земских собраниях нередко приводилось соображение, что при сословном характере существующей продовольственной системы представлялось бы несправедливым привлекать к обложению классы, не имеющие права на пользование пособиями. С другой стороны, раздавались голоса и в пользу образования земских, то есть всесословных капиталов. В настоящее время ссуды на посев и продовольствие могут быть выдаваемы исключительно членам сельских обществ по приговорам и за круговой порукой последних; между тем среди сельского населения существует многочисленный класс лиц, занимающихся земледелием на собственных или арендуемых землях и не входящих в состав сельских обществ. В 50 губерниях Европейской России численность этого класса, имеющего в своей среде представителей разных сословий — мелкопоместных дворян, панцирных бояр, мещан, казаков и т. д., — достигает 4 млн, составляя в общем 1/15 крестьянского населения и в некоторых губерниях представляет крупные цифры: в Волынской 471 тыс., Ковенской 356 тыс., Воронежской 284 тыс., Тамбовской 268 тыс. и т. д. Весь этот класс не имеет прав на продовольственную помощь, а так как положение его ничем не отличается от крестьянского, то земства или допускали отступление от закона, разрешая таким лицам ссуды наравне с крестьянами, или возбуждали ходатайства об оказании им помощи. Практика земских учреждений обнаружила многие другие недостатки действующей системы и вызвала ряд ходатайств об ее изменении.

Наконец, неурожай 1891 года убедил правительство в настоятельной необходимости коренного пересмотра продовольственного устава. С этой целью были образованы в губерниях, пострадавших от неурожая, особые совещания под председательством губернаторов, которые, однако, не представили проектов коренного преобразования системы и ограничились указаниями на необходимость частных изменений.

По высочайшему повелению 18 февраля 1893 года была образована под председательством товарища министра внутренних дел В. К. Плеве особая комиссия для пересмотра устава о народном продовольствии. Этой комиссией был, между прочим, рассмотрен и отклонен составленный Л. И. Грассом проект государственного страхования посевов. Выработанный хозяйственным департаментом на основании суждений комиссии проект устава об обеспечении народного продовольствия не имел дальнейших последствий.

По мнению историка Н. А. Егиазаровой голодным для России был период с 1891 по 1911 год. Организованная система помощи пострадавшим от неурожая местностям дала хорошие результаты и предотвратила смертность от голода 1911 года. В частности, в 1898—1899 гг. была успешно осуществлена программа «великого переселения лошадей» для помощи крестьянам пострадавших от неурожая местностей[6].

В 1921-1922 году в Советской России разразился жесточайший голод. Для помощи голодающим правительство закупило за рубежом около миллиона тонн продуктов мукомольного производства на 92,6 млн золотых рублей из золотого запаса Российской империи, что в переводе на 25 млн голодающих позволило выдать каждому 40 кг хлеба.

Почтовая марка «помощь голодающим Поволжья» в 1923 г. Во время голода в Поволжье многие умерли не только от голода, но и от болезней.

В первом издании «Большой советской энциклопедии» (1930 г., т. 17) голод признается «небывалым даже в летописях русских голодовок»: охвачено 35 губерний с населением 90 миллионов, погибло около 5 миллионов человек, опустошено до 10—20 процентов дворов и хозяйств, количество беспризорных детей дошло почти до 7 миллионов. При этом, уже в третьем издании БСЭ 1970-х годов безосновательно отмечалось, что «Катастрофическая засуха 1921 благодаря эффективным мерам Советского государства не повлекла обычных тяжелых последствий» (1972 г., т. 7)[7].