Иностранный агент (США)
Иностра́нный аге́нт (также зарубе́жный представи́тель) — лицо (физическое или юридическое), которое, будучи резидентом одной страны, действует в интересах другой[1], обычно при отсутствии дипломатического иммунитета. В США имеется несколько законов, регулирующих деятельность иностранных агентов, включая Акт о регистрации иностранных агентов.
История
До начала XX века федеральное правительство США не пыталось напрямую регулировать деятельность иностранных агентов[2] Первым законом, регулирующим действия иностранных агентов в США, стал Закон о радио 1912 года, запретивший иностранцам владеть американскими радиостанциями. Последующий Закон о радио 1927 года ограничил участие иностранцев в американских радиостанциях двадцатью процентами (в настоящее время пределом, за которым Федеральная комиссия по связи может отказать в регистрации, являются 25 %)[2].
Акт о регистрации иностранных агентов
В США первый соответствующий закон был принят в 1938 году под названием «Акт о регистрации иностранных агентов» (англ. Foreign Agents Registration Act, FARA[3]). Закон требует, чтобы иностранные агенты, представляющие в американской политике иностранные правительства, а также зарубежные физические и юридические лица, раскрывали свои занятия и источники финансирования. Иностранным агентом (по состоянию на 2013 год) считается лицо (физическое или юридическое), которое действует «по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала» и при этом занимается «политической деятельностью в интересах иностранного принципала»[4]. Целью закона является облегчение «оценки правительством и американским народом заявлений и действий таких лиц». Под политической активностью понимается деятельность, направленная на изменение позиции федерального правительства США или «любой части населения» по поводу внутренней или внешней политики США или по отношению к иностранному правительству или политической партии.
Из закона сделано исключение для общественных организаций («чья деятельность носит… религиозный, академический, научный или художественный характер»[4]), для тех, чья «деятельность служит главным образом не иностранным интересам»[4] и СМИ, которые по крайней мере на 80 % находятся во владении американских граждан, руководство которых состоит из американских граждан, и которые при этом не находятся под контролем других иностранных агентов. Бремя доказательства того, что организация подпадает под исключение, лежит на самой организации (или физическом лице)[5].
Закон, в частности, запрещает распространение «любых информационных материалов … в интересах … иностранного принципала» без помещения «на видном месте» заявления о том, что материалы «распространяются агентом от имени иностранного принципала».
За реализацию закона отвечает специальное подразделение в контрразведывательной секции отдела национальной безопасности Министерства юстиции США[6]. По состоянию на 2007 год, в Министерстве юстиции зарегистрировались около 1700 лоббистов из более чем 100 стран[7]. За нарушение этого закона возможно наказание вплоть до 5 лет тюрьмы.
Закон вводился прежде всего в целях борьбы с пропагандистской деятельностью пронацистских организаций накануне Второй мировой войны. Ряд послевоенных поправок, особенно поправки 1966 года и последующие, изменил понимание FARA. После принятия Закона о лоббизме 1995 года закон был сужен и касается теперь лоббистов, отстаивающих политические интересы иностранных правительств, тогда как экономические лоббисты регистрируются в соответствии с законом о лоббизме[8][9][10].
Другие законы против иностранных агентов
По мнению министерства юстиции США[10], деятельность иностранных агентов в США также ограничена следующими законами и распоряжениями президента:
- 18 U.S.C. § 951. Этот закон криминализует любую (не только политическую) активность в США без регистрации, которая проводится по поручению иностранного правительства (а не любого «принципала») под угрозой заключения до 10 лет[11]. В отличие от шпионажа, такая активность не включает попыток доступа к секретной информации. Именно по этому закону Мария Бутина была осуждена на полтора года заключения в 2018 году[12];
- Public Law 893, 50 U.S.C. §§ 851—857;
- Акт Вурхиса 18 U.S.C. § 2386 (the Voorhis Act);
- запрещение 1981 на размещение в Вашингтоне представительства Организации освобождения Палестины;
- E.O. 12947 (1995) запрещает сбор денег в США организациями, противодействующими мирному процессу;
- Раздел 401 закона о борьбе с терроризмом и эффективной смертной казни 1996 года запрещает сбор денег для террористических организаций.
Некоторые законы расширяют список исключений для иностранных агентов:
- Taiwan Relations Act, 22 U.S.C. § 3301 и последующие параграфы;
- раздел 105(f)(2) договора о свободной ассоциации;
- 48 U.S.C. § 1681.
Принятый 17 октября 1940 года «Акт о регистрации находящихся под контролем иностранных государств организаций, осуществляющих политическую деятельность в США» или «Акт Вурхиса» (§ 2386 Раздела 18 Кодекса законов США) регулирует деятельность организаций, связанных с международными или иностранными политическими структурами, или, согласно определению правительства США, «организаций, являющихся „субъектами иностранного влияния“».
Практика применения
До расследования Мюллера применение закона было редким[13]: с 1939 по 1992 год по нарушениям закона было возбуждено 85 дел[14].
Поправки 1966 года настолько увеличили бремя доказательств, которое возлагается на прокурора, что сделали уголовное преследование по нему крайне затруднительным: с 1966 г. по 2011 гг. не было ни одного успешного уголовного преследования по нему и только 3 раза выносилось обвинительное заключение. Без судебных последствий остались даже такие откровенные и вопиющие факты, как финансирование посольством шахского Ирана прошахских демонстраций во время визита президента Картера в Тегеран[8][9][10].
По состоянию на 1998 год[10], последние четыре возбуждённых дела против иностранных агентов характеризовались миллионами долларов, полученных от спонсоров, и доказательствами умысла (дела Тонгсуна Парк, демонстрации в поддержку шаха Ирана, дело МакГоффа (лоббирование в пользу Южной Африки), дело Закхема (лоббирование в пользу Кувейта).
В 2012 году был осуждён на два года глава неправительственной организации «Кашмирско-американский совет» Сайед Гулям Наби Фай, организация которого, как было установлено, через подставных лиц систематически финансировалась Межведомственной разведкой Пакистана[15].
Порогом для возбуждения уголовного дела по FARA является наличие оснований полагать, что нарушение закона носит масштабный характер и у обвинения есть тому достаточные доказательства. В процессах, возбуждённых после 1966 года, фигурировали миллионные суммы иностранных субсидий, а в единственном на 1998 год деле, увенчавшемся обвинительным приговором, были доказанно замешаны иностранные спецслужбы[10].
Американское отделение телеканала «Россия сегодня» официально использует независимую некоммерческую организацию в Москве для финансирования своих операций в США, чтобы не подпадать под действие FARA[16]. В связи с этим Майкл Макфол предложил закрыть эту «дыру» для некоммерческих организаций[17]. Однако правительство США попросту потребовало от телеканала и предоставляющих ему услуги американских компаний зарегистрироваться в качестве иностранного агента, угрожая судебным иском[18].
Акт о негласном наблюдении в целях внешней разведки
Акт о негласном наблюдении в целях внешней разведки использует своё и очень широкое определение иностранного агента (англ. agent of foreign power[19]). Как заметил Дж. Джаффер из Американского союза защиты гражданских свобод, под это определение потенциально подходят даже Международная амнистия и Гринпис[20].
Примечания
- Political and Civic Leadership , A Reference Handbook: Political science. Cram101 Textbook Reviews, 2016. С. 324. (англ.)
- Тичаут, 2009, с. 170.
- FARA (англ.) Перевод на русский язык
- «Иностранные агенты» в России и США: мифы и реальность . Архивировано 6 июня 2013 года.
- Title 28 °C.F.R. Part 5. The burden of establishing the availability of an exemption from registration under the Act shall rest upon the person for whose benefit the exemption is claimed.
- U.S. Department of Justice, Foreign Agents Registration Act home page
- Alex Knott, Foreign Lobbying Database Up and Running, Congressional Quarterly, May 30, 2007.
- CAIR Observatory
- Legal definitions and legal terms dictionary of U.S. Legal Forms, Inc.
- Foreign Agents Registration Act Enforcement Архивная копия от 7 января 2015 на Wayback Machine.
- Matthew Kahn. No, Mariia Butina Wasn’t Charged With Violating FARA // Lawfare, July 27, 2018. (англ.)
- Mike Eckel. 'Not A Spy In The Traditional Sense:' How The Butina Case Lifted The Lid On Alleged Russian Operations // Радио Свобода, 25 апреля 2019 года. (англ.)
- Jonathan Turley. Judge surprises Flynn at sentencing hearing // Фокс ньюс, 18 декабря 2018 года. (англ.)
- Foreign Agents Registration Act—Cases and Material Архивная копия от 21 ноября 2014 на Wayback Machine. Министерство юстиции США.
- В США правозащитника поймали на связях с чужой разведкой - Известия . Дата обращения: 7 апреля 2013.
- Background to «Assessing Russian Activities and Intentions in Recent US Elections»: The Analytic Process and Cyber Incident Attribution (англ.)
- Michael McFaul on Twitter: «DNI report today details how RT gets around Foreign Agent Registration Act (FARA) by registering as NGO. Time to close that loophole?»
- U.S. Radio Station Registers As 'Foreign Agent' For Russian Sputnik Broadcasts // Радио Свобода, 17 ноября 2017 года. (англ.)
- В частности, 50 U.S. Code § 1801 определяет как иностранного агента любого сотрудника зарубежной политической организации, не включающей существенного числа американцев
- Jaffer, Jameel. [ Secret Evidence in the Investigative State: FISA, Administrative Subpoenas, and Privacy]. / Cardozo Pub. L. Pol’y & Ethics J. 5 (2006): 7. С. 23. (англ.)
Литература
- Zephyr Teachout. Extraterritorial Electioneering and the Globalization of American Elections (англ.) // Berkeley J. Int'l Law. — 2009. — Vol. 27. — P. 162—191.